II GSK 3794/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA del. Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 347/17 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 347/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie) z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 listopada 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę w lokalu o nazwie "[...]", mieszczącym się przy ul. [...] w S. W lokalu tym znajdowało się dziesięć automatów do gry, które w momencie rozpoczęcia kontroli były włączone i gotowe do gry. W wyniku eksperymentu procesowego stwierdzono, że gry zainstalowane na dwóch kontrolowanych urządzeniach spełniają warunki do uznania ich za gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Na pozostałych ośmiu urządzeniach nie przeprowadzono gry kontrolnej, ponieważ w trakcie kontroli zostały wyłączone i nie było możliwości wykonania gry, pomimo że w czasie rozpoczęcia kontroli na automatach o nazwach "Hot Spot" nr [...] i "Hot Spot" nr [...] grali obecni w lokalu mężczyźni. Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) i art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 471) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 48.000 zł za urządzanie gier na czterech automatach poza kasynem gry. Organ stwierdził, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, gdyż aktywnie uczestniczył w prowadzeniu nielegalnych gier na automatach w kontrolowanym lokalu. Prowadząc działalność w tym lokalu nie tylko wynajął powierzchnię użytkową, na której następnie zainstalowano automaty do nielegalnej gry hazardowej, lecz również zawarł z właścicielami automatów ([A] sp. z o.o. w siedzibą W. i [B] sp. z o.o. siedzibą w W.) umowy o współpracy, które dotyczyły przywozu i obsługi urządzeń, serwisowania i naprawy automatów, pobierania gotówki z urządzeń, sporządzania dokumentów, protokołów, faktur, rachunków, przechowywania dokumentów. Ponadto skarżący zatrudniał w ww. lokalu pracowników i ponosił odpowiedzialność za nich w zakresie obsługi automatów, przy czym w lokalu tym nie była prowadzona inna działalność. Skarżący był również zobowiązany do wypłaty grającym gotówki. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał m.in., że użyte w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych pojęcie "urządzającego gry na automatach poza kasynem gry" obejmuje swoim zakresem szereg czynności związanych z udostępnianiem automatów, ale także umożliwieniem ich użytkowania w zakresie gier hazardowych, a także czerpaniem korzyści z tychże czynności. Zdaniem organu, w zakresie tego pojęcia mieści się również działalność skarżącego, polegająca na udostępnieniu klientom lokalu urządzeń do gier hazardowych. Umożliwienie użytkowania automatów w zakresie gier hazardowych polegało m.in. na udostępnieniu powierzchni wewnątrz lokalu do zainstalowania automatów i energii elektrycznej niezbędnej do ich zasilania. Organ zaznaczył, że lokal wynajmowany przez skarżącego był typowym salonem gier, z dużą ilością urządzeń hazardowych, a oferta wynajmu powierzchni była skierowana do określonej branży (nielegalnego hazardu) i z tego skarżący uczynił swoje wyłączne źródło dochodów. Co więcej, wykonywał on czynności przekraczające zakres zwykłych obowiązków wynajmującego, współpracując z właścicielami urządzeń. Wobec ziszczenia się łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych organ uznał, że istniały podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej określonej tym przepisem. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w związku z niepoddaniem go procedurze notyfikacji, czy niepoddaniem tej procedurze art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Uzasadniając przyjęte stanowisko Sąd pierwszej instancji powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. II GPS 1/16 wyrażającej pogląd, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy dokonały prawidłowej interpretacji pojęcia "urządzający gry", użytego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych i w związku z tym prawidłowo zastosowały ten przepis w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Zdaniem WSA, warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatu, lecz także z jego obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków, umożliwiających sprawne, niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący niewątpliwie jest urządzającym gry w wyżej wskazanym rozumieniu tego pojęcia. Zawarł bowiem nie tylko umowy najmu czy też dzierżawy powierzchni, na której zostały zainstalowane automaty do gier, lecz również zawarł z ich właścicielami ([A] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [B] sp. z o.o. z siedzibą w W.) umowy o współpracy, dotyczące przywozu i obsługi urządzeń, serwisowania i naprawy automatów, pobierania z nich gotówki, sporządzania dokumentów, protokołów, faktur, rachunków, przechowywania dokumentów. Skarżący zatrudniał w lokalu pracowników i ponosił za nich odpowiedzialność w zakresie obsługi automatów. Skarżący przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania kontrolnego zeznał, że serwisował automaty, rozliczał je i sporządzał miesięczne raporty. Skarżący lub jego pracownik uruchamiał automaty i wyłączał je w chwili zamknięcia lokalu. Wypłacał także wygrane klientom, jeśli nie robił tego automat. Skarżący zeznał także, iż sam zaproponował spółce [B] Spółką wstawienie automatów do lokalu, którym dysponował. Działalność w przedmiotowym lokalu polegała wyłącznie na eksploatacji automatów do gier. Lokal był oznakowany w sposób wskazujący na jego charakter, z czego skarżący zdawał sobie sprawę. Trafnie zatem organy wskazały, że skarżący uczynił z tego rodzaju działalności swoje źródło dochodu. Wykonywał przy tym czynności znacznie przekraczające typowe obowiązki wynajmującego, polegające na ścisłej współpracy z właścicielami automatów do gier. Skargę kasacyjną wywiódł K.M. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, przewidującego możliwość wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry poprzez zastosowanie wobec skarżącego w niniejszej sprawie, podczas gdy powołany przepis wespół z zakazem z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania formacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) i w konsekwencji braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych i wskazanej regulacji technicznej Komisji Europejskiej przepis ten nie może być stosowany wobec jednostek, a jednostka ma prawo powołać się przed organami administracji lub sądami na ten brak notyfikacji; - art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w świetle okoliczności faktycznych sprawy, jako obejmującego również podmiot, którego czynności sprowadzały się do wykonania czynności technicznych względem urządzeń na rzecz podmiotu eksploatującego automaty, bez dokonywania, zgodnie z materiałem zebranym w sprawie, żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier, a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 14 ust. 1 tej ustawy i niezasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za "urządzanie" gier na automatach; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11, art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 tej ustawy stanowi "regulację techniczną", co powoduje, że zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości stosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącemu jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 ustawy o grach hazardowych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych – za obie instancje. Strona zażądała rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób opisany tak w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie powołał się na brak notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz "techniczny charakter" tej regulacji. Twierdził, że skutkiem tego jest brak podstaw do stosowania - jako sprzężonej normy sankcjonującej - normy wynikającej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Zarzuty zbudowane na tym założeniu są oczywiście chybione w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. II GPS 1/16 - nie tylko prawidłowo cytowanej przez WSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytanej, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powoływanej uchwały stwierdzić należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z technicznym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co NSA wielokrotnie tłumaczył w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały i nie dostrzega podstaw do odstąpienia od tego poglądu prawnego. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna zmierzała w istocie do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji co do dokonanej przez organy administracji wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz zastosowania tego przepisu polegającego na kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - w brzmieniu poprzedzającym nowelizację wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 88), a więc w stanie prawnym jak w rozpatrywanej sprawie - jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności związane z procesem udostępniania automatu, a także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Tego rodzaju czynności muszą być wynikiem uprzedniego porozumienia i podziału ról pomiędzy współuczestnikami procesu nielegalnego urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Sąd pierwszej instancji zaaprobował przyjęcie, że z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, w tym protokołu przesłuchania skarżącego w charakterze świadka i z treści umów zawartych przez skarżącego ze spółkami dysponującymi automatami do gier wynika nie tylko, że jego celem było wynajęcie powierzchni lokalu, ale także, że to skarżący stworzył uczestnikom gier odpowiednie warunki do przeprowadzania gier na automatach - umożliwił ustawienie automatów w lokalu, zapewniał dostęp do urządzeń osobom chętnym do przeprowadzenia gier oraz bieżącą obsługę automatów. Skarżący zobowiązał się m.in. do włączania i wyłączania automatów, serwisowania i naprawy automatów, pobierania z nich gotówki, sporządzania dokumentów, protokołów, faktur, rachunków, przechowywania dokumentów. Ponadto zatrudniał w lokalu pracowników i ponosił za nich odpowiedzialność w zakresie obsługi automatów. Wypłacał także wygrane klientom, jeśli nie robił tego automat. Przyjął więc na siebie pewne obowiązki, a przy tym miał pełną świadomość komercyjnego charakteru gier na automacie. Powołane okoliczności, które - co trzeba podkreślić - pozostają niekwestionowane, w pełni uzasadniają tezę, że aktywność skarżącego nie ograniczała się wyłącznie do obowiązków wynikających z klasycznej umowy najmu czy dzierżawy. Dodatkowo warto również zauważyć, że w umowach zawartych z ww. spółkami nie określono nawet konkretnej, w jakikolwiek sposób wyodrębnionej powierzchni lokalu, która miała być jej przedmiotem. Ponadto, zgodnie z aneksami z 1 października 2014 r. do umów zawartych z tymi spółkami obowiązek zapłaty czynszu był ściśle związany nie z prawem do dysponowania wydzierżawioną powierzchnią lokalu, lecz z eksploatacją automatów, a więc z czerpaniem pożytków z działalności polegającej na organizowaniu gier. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek, że celem umów zawartych przez skarżącego, a zarazem zgodnym zamiarem stron było nie tyle zawarcie umowy dzierżawy, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że skarżący stał się podmiotem podlegającym karze, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przed wynikającą z tego przepisu odpowiedzialnością administracyjną nie chroni okoliczność zawarcia pomiędzy podmiotem uprawnionym do dysponowania powierzchnią lokalu a dysponentem automatów do gier dodatkowej umowy, na którą powołuje się skarżący. Wskazane okoliczności - znajdujące potwierdzenie w aktach rozpatrywanej sprawy - świadczą o tym, że zakres podejmowanych przez skarżącego czynności znacznie przekraczał również zakres jego obowiązków jako serwisanta urządzeń wynikających z umowy serwisowej. Podmiot wydzierżawiający część lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, mając świadomość, że zawarta umowa dotyczy działalności szczególnego rodzaju - objętej ścisłą reglamentacją państwową - powinien wykazać się należytą ostrożnością i nie podejmować takich działań, które wskazywałyby, że uczestniczy w procederze urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd uwzględnił przy tym, że pełnomocnik organu, który nie występował w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.