II OSK 2024/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 299/16 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 4 sierpnia 2014 r. skarżący zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie szkodę w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym - Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej oraz obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007 i obszarze Natura 2000 w miejscowości [...]. Skarżący jest współwłaścicielem północnej części jeziora (działka nr [...], obręb [...], gmina [...]). Zdaniem skarżącego, do szkody w środowisku doszło w wyniku zasypania gruzem budowlanym i darniną odpływów Jeziora [...], co uniemożliwia swobodny przepływ wody w zbiorniku i powoduje niedrożność jeziora. Wpływa to niekorzystnie na warunki bytowania ryb w jeziorze (zimowa przyducha) oraz na miejsca gniazdowania ptactwa wodnego. Przetamowania z gruzu zostały wykonane przez K.K., właścicielkę południowej części Jeziora [...] (działka nr [...] obręb Sędańsk, gmina Szczytno). W ocenie skarżącego, jest ona podmiotem korzystającym ze środowiska, prowadzi bowiem działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych połączonych z chowem i hodowlą zwierząt oraz działalność w zakresie agroturystyki. Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania oraz nakazanie podjęcia działań naprawczych, zgodnie z ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm. dalej jako "ustawa szkodowa"). Decyzją z [...] września 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Organ I instancji stwierdził, że obszar chronionego krajobrazu, a także obszary Natura 2000 nie stanowią chronionych siedlisk przyrodniczych w rozumieniu ustawy szkodowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowania odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. W związku z przyjętym zgłoszeniem organ ochrony środowiska jest zobligowany wszcząć postępowanie administracyjne - uznając zgłoszenie za zasadne - lub odmówić wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, uprawnione są strony postępowania (podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku oraz władający powierzchnią ziemi, na której szkoda ta wystąpiła), a także odpowiednio organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie to nie dotyczy innych podmiotów dokonujących zgłoszenia, w tym osób fizycznych. Prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronom postępowania lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony (organizacje ekologiczne). W ocenie organu odwoławczego, postępowanie nie dotyczyło działek stanowiących własność skarżącego, a więc nie miał on interesu prawnego w tej sprawie. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Wyjaśnił, że uprawnień strony nie można wyprowadzić z treści art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy szkodowej nie dotyczy sfery praw lub obowiązków skarżącego. Skarżący nie wskazał normy prawa materialnego, z którego wywodzi istnienie interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, brak jest związku materialnoprawnego między decyzją, która mogłaby zapaść w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, a sytuacją prawną skarżącego, jako podmiotu zgłaszającego wystąpienie szkody w środowisku. Decyzja, która zostaje wydana po przeprowadzeniu postępowania z art. 24 ustawy szkodowej, dotyczy wyłącznie praw i obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska, podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań zapobiegawczych, bądź uzgodnienia działań naprawczych, ewentualnie podmiotów, które z uwagi na zakres podjętych działań muszą zagwarantować właściwym organom prawo dysponowania ich nieruchomościami na określonych warunkach. W tej sprawie decyzja dotyczyłaby sfery uprawnień i obowiązków wyłącznie K.K. Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć, że decyzje wydawane na podstawie art. 24 ustawy szkodowej dotyczą praw bądź obowiązków każdego właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której wyrządzono szkodę w środowisku. W ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący nie mógł wykonywać swojego prawa własności lub zostało ono w jakikolwiek sposób ograniczone. Sąd I instancji wyjaśnił, że skutki zasypania odpływu jeziora polegające na pogorszeniu się stanu wody i śnięcie ryb, mogą świadczyć, że skarżący ma w sprawie interes faktyczny, a nie prawny. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa szkodowa dopuszcza dokonanie zgłoszenia przez każdy podmiot, ale jednocześnie przyznaje prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony wyłącznie dokonującej zgłoszenia organizacji ekologicznej. Zdaniem Sądu I instancji, świadczy to o woli ustawodawcy do zawężenia kręgu podmiotów, które z mocy prawa mogą uczestniczyć w tego rodzaju postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie skarżącego, naruszenie tego przepisu polegało na oddaleniu skargi, pomimo, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapadła z rażącym naruszeniem art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek zgodnie z przepisami ustawy szkodowej. Skarżący podkreślił, że z art. 28 k.p.a. i art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej, jak i art. 140, art. 144 i art. 415 kodeksu cywilnego wynika, że skarżący ma interes prawny w toczącym się postępowaniu. W ocenie skarżącego, na skutek wyroku Sądu I instancji został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, ze wskazanych wyżej względów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, dotyczącego nieważności postępowania, a więc przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy na skutek uchybień procesowych Sądu I instancji, strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W niniejszej sprawie skarżący błędnie upatruje przesłanki nieważności postępowania w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jeśli Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej orzekł, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, jest zgodna z prawem. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w tej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zostały one błędnie sformułowane w zakresie w jakim wiążą naruszenie przepisów ustawy szkodowej oraz przepisów k.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawę do uwzględnienia skargi na tej podstawie stanowi zatem stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny, że w toku postępowania została spełniona jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Organ odwoławczy dokonał bowiem oceny, czy skarżący posiadał status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie jest stroną tego postępowania i na tej podstawie organ ten umorzył postępowanie odwoławcze. Ewentualne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący powinien być stroną tego postępowania administracyjnego nie oznaczałoby, że skarżący został pozbawiony możliwości swoich praw w postępowaniu przed właściwymi w sprawie organami. Podobnie jak w przypadku przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., również na gruncie procedury administracyjnej, pozbawienie możliwości obrony praw strony należy utożsamiać z uchybieniami procesowymi organu, z winy którego strona nie miała możliwości wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji w sprawie, nie była powiadamia o niektórych lub o wszystkich czynnościach organów podejmowanych w sprawie lub w ogóle nie miała świadomości toczącego się postępowania. Nie jest natomiast pozbawieniem możliwości obrony swoich praw nawet błędna ocena organu dotycząca statusu strony postępowania sformułowana w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego lub w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji można natomiast ewentualnie stwierdzić naruszenie przepisów postępowania stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub naruszenie przepisów prawa materialnego, z których strona może skutecznie wywodzić swój interes prawny w danym postępowaniu. Stąd też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podlegały rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w związku z podnoszonym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia innych niż dające podstawę do wznowienia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej wskazuje na rażące naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wskazując jednocześnie, z jakiego powodu przyjął kwalifikowaną formę naruszenia powyższych przepisów. Z tego powodu Sąd I instancji dokonał oceny tych zarzutów z pominięciem przesłanki nieważności postępowania, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który dotyczy rażącego naruszenia prawa i który nie został powołany jako podstawa kasacyjna. Po czwarte, w treści skargi kasacyjnej skarżący konsekwentnie podkreśla, że działania K.K. mają wpływ na całe jezioro [...], którego skarżący jest współwłaścicielem. Skarżący wskazuje, że działania K.K. pogarszają stan wody i wpływają na śnięcie ryb. Skarżący zatem powołuje się na okoliczności faktyczne, a nie prawne, a zatem na swój interes faktyczny w sprawie, a nie uprawnienie materialnoprawne, które przyznawałoby mu status strony tego postępowania. Swojego interesu prawnego skarżący nie może skutecznie wywodzić z art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej, zgodnie z którym, jeżeli organ ochrony środowiska podejmuje działania, o których mowa w art. 16, władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. Przepis ten wprost nawiązuje do art 16 ustawy szkodowej, który stanowi, że organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna, a także z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi czy też możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, a więc konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań. Tego rodzaju postępowanie nie było i nie miało być prowadzone przez właściwe w sprawie organy. Skarżący dokonał zgłoszenia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej spowodowanej przez K.K. jako podmiot korzystający ze środowiska, a organ I instancji nie stwierdził podstaw do nałożenia na K.K. jako podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych na działce stanowiącej jej własność. Oznacza to, że K.K. była stroną tego postępowania, ponieważ na nią mogły zostać nałożone konkretne obowiązki na podstawie przepisów ustawy szkodowej i ewentualnej szkody na jej nieruchomości dotyczyło prowadzone, a następnie umorzone postępowanie przez organem I instancji. Dlatego też to K.K. jest władającym powierzchnią ziemi, do którego odnosi się art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej, jak i art. 140, art. 144 i art. 415 k.c. Przepisy kodeksu cywilnego mogą stanowić źródło interesu prawnego w danym postępowaniu, o ile wydanie decyzji w takiej sprawie ma znaczenie dla zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiedniej. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie ma tego rodzaju związku między wydaniem decyzji w trybie przepisów ustawy szkodowej, a wykonywaniem przez skarżącego przysługującego mu prawa własności. Wobec braku powołania w zarzutach skargi kasacyjnej art. 24 ust. 1 i 6 ustawy szkodowej, jedynie na marginesie można zauważyć, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów w zakresie, w jakim dają możliwość zgłoszenia szkody w środowisku przez każdy podmiot, a jednocześnie zawężają krąg podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego zgłoszenia tylko do podmiotów posiadających interes prawny (art. 28 k.p.a., a wiec podmiotów odpowiedzialnych za powstanie szkody w środowisku oraz władających powierzchnią ziemi, na której szkoda ta wystąpiła) oraz organizacji społecznych dokonujących zgłoszenia, które biorą udział w postępowaniu na prawach strony, niezależnie od posiadanego interesu prawnego. Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te dotyczą przede wszystkim postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Przyjęty w tej sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast sporne pozostaje, czy na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego istnieje norma materialnoprawna, z której skarżący może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił w uzasadnieniu tego zarzutu, jakiego rodzaju postępowanie dowodowe powinien przeprowadzić organ, w celu ustalenia, że skarżący dysponuje interesem prawnym w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.