II SA/Ol 401/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. do Urzędu Gminy E wpłynął wniosek A G H, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H A G "F", o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. pasa drogi gminnej, stanowiącej działkę nr "[...]", obręb S o pow. "[...]"m2 w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej. Do pisma załączono plan sytuacyjny oraz zestawienie powierzchni planowanego zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia "[...]"r. Wójt Gminy E zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia "[...]"r. do "[...]" r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało m.in., że z uwagi na wątpliwości co do intencji strony zasadne jest ustalenie, czy przedmiotowy wniosek dotyczył uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury, czy również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. W odpowiedzi na wezwanie organu odnośnie do sprecyzowania wniosku, strona oświadczyła, że wniosek złożony przez Ł R prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", w którym jako inwestora robót wskazano: F H, dotyczył wydania zezwolenia zarówno na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak też umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, natomiast przedmiotowy wniosek stanowi doprecyzowanie wniosku złożonego przez Ł R. Z uwagi na to, że po rozpatrzeniu wniosku Ł R organ wydał jedynie decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wnioskodawca wskazał, że jego wniosek dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego. Pismem z dnia "[...]"r. A H zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia "[...]"r. Następnie Wójt Gminy E decyzją z dnia "[...]"r. postanowił: zezwolić wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r., ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w wysokości "[...]" zł, ustalić opłatę za okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r. w wysokości "[...]" zł oraz za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w wysokości "[...]" zł, zobowiązać właściciela urządzenia infrastruktury technicznej niezawiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego do przedłożenia do zarządcy drogi inwentaryzacji powykonawczej z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - w obrębie miejscowości S dz. nr "[...]", urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r, odmówić zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego związanego z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, zachodzi obowiązek ustalenia dokonywania opłat za to zajecie pasa, przy czym opłaty naliczane są za okresy roczne zgodnie ze stawkami wg. obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego. Opłata została obliczona przy uwzględnieniu stawki za zajęcia 1m2 pasa drogowego wynoszącej "[...]" zł, zgodnie z uchwałą nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r. Organ wskazał również, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmującego drogę gminną objętą wnioskiem w celu prowadzenia robót, wydane zostało Ł R prowadzącemu działalność pod nazwą P, wobec tego niedopuszczalne jest wydanie kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót, które dodatkowo zostały już wykonane. Odnośnie do początkowego okresu, na jaki wydane zostało zezwolenie organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może najwcześniej obejmować okres od daty złożenia wniosku. Wobec powyższego organ odmówił wydania zezwolenia na okres sprzed daty złożenia wniosku. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A H. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co skutkowało ustaleniem opłaty według wyższej stawki zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r., również za okres zajęcia pasa drogowego przed datą wejścia w życie uchwały, - art. 35 k.p.a. poprzez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem inwestora znaczenie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego. Odwołujący się wskazał, że w dniu złożenia wniosku obowiązywała Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy E przewidująca znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, natomiast zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem go znacznie wyższą stawką opłat. Podniósł, że uchwała Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r. weszła w życie "[...]"r., dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do obciążenia go wyższą opłatą za okres sprzed wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Wskazał, że wniosek Ł R prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P obejmował oprócz zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, również zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stwierdził, że organ prowadzący postępowanie, przy braku precyzyjnego określenia zakresu wniosku, winien był wezwać stronę do jego uzupełnienia, czego jednak zaniechał. Podkreślił, że skoro wydana została decyzja zezwalającą na prowadzanie robót, to w sposób oczywisty wiąże się z tym umieszczenie na wiele lat w pasie drogowym urządzeń infrastruktury.Z tego względu organ już wtedy winien wydać decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń infrastruktury przy uwzględnieniu stawek określonych w uchwale Nr "[...]" Rady Gminy E. Odwołujący się wskazał również, że sprawa jego wniosku podlegała rozpatrzeniu w oparciu o dowody przedstawione łącznie z wnioskiem i nie była ani skomplikowana, ani też zawiła. Organ powinien zatem wydać decyzję niezwłocznie. W ocenie skarżącego organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Skarżący podniósł, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O decyzją z dnia "[...]"r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że we wniosku z dnia "[...]"r. (data wpływu do organu "[...]"r.) strona wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej na okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r, jednakże ostatecznie zmodyfikowała swój wniosek odnośnie do daty końcowej i wskazała, że oczekuje wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia "[...]"r. W tym stanie rzeczy organ był związany treścią wniosku, zarówno jeśli chodzi o cel zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak również w zakresie daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Odnośnie zaś do daty początkowej zajęcia pasa drogowego, wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W realiach niniejszej sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu "[...]"r. i obejmował okres do dnia "[...]"r., zmodyfikowany następnie na okres do "[...]"r. Wobec tego zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. Odnośnie do sposobu ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium wskazało, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się według stawki z daty rozstrzygnięcia. Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r. weszła w życie "[...]"r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu "[...]"r. Zasadnie zatem organ uwzględnił stawkę opłaty określoną uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r. Wskazano przy tym, że organ może procedować w oparciu o obowiązujące przepisy. To zaś oznacza, że nie miał podstaw do orzekania w oparciu o nieobowiązującą już uchwałę. Dotyczy to także ustalenia opłaty za okres sprzed wejścia w życie uchwały. Brak w uchwale przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne - potraktowanie spraw wszczętych lecz niezakończonych oznacza, że organ orzekając już po dniu wejścia w życie uchwały był zobligowany do jej stosowania. Moment złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, nie miał zatem wpływu na stan prawny, w oparciu o który sprawa mogłaby zostać rozpatrzona. Ponadto Kolegium wskazało, że dostrzega wadliwość w ustaleniu przez organ I instancji wysokości opłaty za okres od "[...]" do "[...]" r. oraz za okres od "[...]" do "[...]"r. Nieprawidłowość polega na uwzględnieniu mniejszej o jeden liczby dni, za które powinna być naliczona opłata. Organ ustalił opłatę za okres od "[...]" do "[...]"r. przy założeniu, że okres ten obejmuje "[...]" zamiast "[...]" dni, natomiast przy ustaleniu opłaty za okres od "[...]" do "[...]" r. organ uwzględnił "[...]" zamiast "[...]" dni. Jednakże wobec związania organu odwoławczego zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 Kpa), powyższa nieprawidłowość nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz ustaleniem wyższej opłaty. Skargę na ww. decyzję wywiódł A G H, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H A G "F", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460) poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres krótszy aniżeli domagał się inwestor oraz obciążenie go znacznie wyższą stawką opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy E z dnia "[...]" r., - art. 35 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone w dacie obowiązywania poprzedniej uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ I instancji, w sytuacji, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego, - art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała Uchwala Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]" r., która przewidywała znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, aniżeli Uchwała na którą powołał się Naczelnik Wydziału Inwestycji i Planowania Przestrzennego w treści decyzji. Natomiast jak podnosiła strona skarżąca, jedynie zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem skarżącego znacznie wyższą stawką opłat. Zaznaczono przy tym, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej został złożony w dniu "[...]"r., a podobne wnioski w stosunku do wielu innych działek składane były już wcześniej. W dniu "[...]" r. Rada Gminy E Uchwałą nr "[...]" celowo podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z "[...]" zł do "[...]" zł za 1 m2. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W w dniu "[...]" r. i zaczęła obowiązywać od dnia "[...]" r. Organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej oczekując do daty obowiązywania przedmiotowej uchwały. Ponadto organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na czas od dnia "[...]"r. do dnia "[...]" r., mimo, że przedmiotowa Uchwała na podstawie której określona została wysokość opłaty, obowiązuje od dnia "[...]"r., organ również za okres wcześniejszy (tj. za zajęcie od dnia "[...]"r.) obciążył stronę skarżącą opłatą wedle stawki określonej przedmiotową Uchwałą. Działanie takie pozbawione jest całkowicie podstaw prawnych, gdyż uchwała nie działa z mocą wsteczną i nie można wedle stawek w niej określonych, nakładać opłat za okres, kiedy jeszcze nie obowiązywała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1018 j.t..) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017 r. Dz.U. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja SKO w O z dnia "[...]"r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji m.in. o zezwoleniu - na rzecz A G H, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H A G "F", na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej oraz ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej; u.d.p.) zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Jak wynika z analizy postanowień art. 40 u.d.p., w szczególności dotyczących zasad ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego (ust. 3 w zw. z ust. 4 tego przepisu), zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może mieć charakter czasowy. Dla prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji niezbędne jest przytoczenie chronologii zdarzeń prawnych, które zaistniały na gruncie niniejszej sprawy. Przede wszystkim w dniu "[...]"r. do Urzędu Gminy E wpłynął wniosek A G H prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H A G "F" o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. pasa drogi gminnej stanowiącej działkę nr "[...]", obręb S o pow. "[...]"m2 w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej. Pismem z dnia "[...]"r. A H zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia "[...]"r. Wójt Gminy E decyzją z dnia "[...]"r. postanowił: - zezwolić wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r., - ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w wysokości "[...]" zł, - ustalić opłatę za okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r. w wysokości "[...]" zł oraz za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w wysokości "[...]" zł. Istotne jest wskazanie, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała Uchwala Nr "[...]" Rady Gminy E z dnia "[...]"r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798). Natomiast w dniu "[...]"r. Rada Gminy E przyjęła nową Uchwałę o nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Poz., 3602), którą podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z "[...]" zł do "[...]" zł za 1 m kw. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W w dniu "[...]"r. i zaczęła obowiązywać od dnia "[...]"r. Tym samym poprzednia uchwała przestała obowiązywać w dniu "[...]"r. Organ w swojej decyzji z dnia "[...]"r. ustalił opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki. Nową podwyższoną opłatę ustalił za cały wskazany w swoim rozstrzygnięciu okres, począwszy od "[...]"r. Tymczasem, jak już wspomniano, nowa uchwała weszła w życie w dniu "[...]"r. Zaznaczyć należy, że poprzednia uchwała obowiązywała do "[...]"r. i nie stwierdzono jej nieważności, a więc do tego dnia wywoływała ona skutki prawne i jej przepisy były obowiązujące. Tym samym niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego rzeczonej opłaty za okres od "[...]"r. do "[...]"r., na podstawie przepisów nowej Uchwały Rady Gminy E nr "[...]" z "[...]"r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli nie działania prawa wstecz. W wyroku z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie P 43/07 (SIP Lex nr 321915) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06). Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki (vide: wyrok NSA z 18 października 2016r., II GSK 1540/16, dostępny w CBOIS). Organy nie powinny zatem stosować wobec obywateli przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tak właśnie uczyniono w niniejszej sprawie obciążając skarżącego stawkami opłaty za okres od "[...]"r. do "[...]"r., na podstawie przepisów nowej Uchwały. Tymczasem w tym okresie uchwała ta nie obowiązywała. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd absolutnie nie dopatrzył się wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby stosowanie przepisów nowej uchwały z mocą wsteczną. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z całą pewnością wniosek skarżącego z dnia "[...]"r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł R z dnia "[...]"r. (akta adm., k . – "[...]"), ponieważ ten drugi wniosek wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek ten został zatem złożony po to aby uzyskać zezwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych. Co istotne, termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia "[...]"r. do "[...]"r. ("[...]" dni). Niewątpliwie więc przedmiot tego wniosku różnił się od przedmiotu wniosku z dnia "[...]"r., który dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Bezsprzecznie wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od "[...]" do "[...]" pasa drogi gminnej stanowiącej działkę nr "[...]", obręb S o pow. "[...]" m2 celem wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej. Następnie pismem z dnia "[...]"r. A H zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia "[...]"r. Zwrócić również trzeba uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy E z dnia "[...]"r. (akta adm., k. – "[...]"). Sprzeczność ta dotyczy treści pkt 1 i pkt 5 sentencji decyzji. W pkt 1 wskazano, że zezwala się wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r. Natomiast w pkt 5 stwierdzono, że odmawia się wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej – w obrębie S dz. nr "[...]" urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że "[...]"r. to data, której dotyczy zarówno rzeczone zezwolenie, jak i odmowa tego zezwolenia. Jest to rozstrzygnięcie sprzeczne ze sobą przez co w sposób oczywisty niedopuszczalne. Zauważyć należy również, że organy obydwu instancji zupełnie nie odniosły się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. Skarżący zaś podniósł już na etapie postępowania administracyjnego, że organ I instancji celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio podobne decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Niniejsza sprawa zaś w jego ocenie była nieskomplikowana i łatwa do rozstrzygnięcia. Organy nie ustosunkowały się do tych zarzutów strony. Co prawda strona dysponowała na etapie prowadzenia postępowania przed organem narzędziami do zwalczania ewentualnej bezczynności czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania jej dotyczącego, nie mniej jednak w treści swoich decyzji organy powinny wyjaśnić stronie przyczyny swojego przedłużającego się postępowania. Jest to tym bardziej zasadne, że jak twierdzi skarżący, jego poprzednie wniosku były załatwiane o wiele szybciej, bo w ciągu około 3 dni. Nie odniesienie się do tych argumentów poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, a przede wszystkim art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2016r., poz. 23 j.t.), dalej k.p.a. Zgodnie zaś z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję ma zatem obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Z kolei art. 8 k.p.a stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA..., s. 280; wyr. NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, niepubl.). W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c ustawy p.p.s.a., uchylił w pkt 1 zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.