II SA/Sz 150/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 listopada 2016 r. nr P-1.4131.275.2016.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia upoważnienia I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Powiatu Myśliborskiego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 listopada 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały nr 129/423/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 24 października 2016 r. w sprawie udzielenia upoważnienia. Wspomnianą uchwałą udzielono Aleksandrze Szokaluk – Dyrektorowi Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu w zakresie określonym w dalszych postanowieniach uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Wojewoda wskazał, że wydanie powyższego aktu nastąpiło w związku z powołaniem Aleksandry Szokaluk. - uchwałą z dnia 24 października 2016 r. - na stanowisko Dyrektora wspomnianego Centrum. Wymieniona uchwała była konsekwencją podjętej w dniu 13 września 2016 r. przez Zarząd Powiatu w Myśliborzu uchwały nr 122/390/2016 w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Wojewoda zaznaczył, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 października 2016 r. stwierdzona została nieważność powyższego aktu, z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. z powodu braku uzyskania zgody Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C.P. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Zarządowi Powiatu w Myśliborzu w dniu [...] r. i od tego momentu znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stosownie do brzmienia tego unormowania stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Zarząd Powiatu w Myśliborzu podjął uchwałę nr 129/423/2016 w sprawie udzielenia upoważnienia w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały nr 122/390/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Zdaniem organu nadzoru, takim działaniem Zarząd Powiatu istotnie naruszył przepis art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ wykonawczy Powiatu winien bowiem wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego oraz udzielania mu upoważnień do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu M. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Powiat M. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem [...] r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Myśliborskiego nr 122/390/2016 z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego dyrektora tego Centrum i udzieleniem mu upoważnienia, w sytuacji uprzedniego rozwiązania z dniem [...] r. umowy o pracę z dotychczasowym dyrektorem tej placówki i istniejącym od tego dnia wakatem na to stanowisko. Skarżący podniósł, że zastosowanie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma miejsce tylko w stosunku do aktów, które nadają się jeszcze do wykonania. W sytuacji zatem, gdy akt został już wykonany, norma omawianego przepisu na niego nie oddziałuje. Skoro przepis ten ma chronić przed skutkami wykonania aktu dopiero po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to jego wykonanie przed doręczeniem aktu nadzorczego niweczy cel jego zastosowania. Uchwała Zarządu Powiatu Myśliborskiego nr 122/390/2016 w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego podlega wykonaniu poprzez podjęcie czynności z zakresu prawa pracy tj. złożenie wobec Dyrektora oświadczenia o rozwiązaniu z nim stosunku pracy. Wspomniana uchwała została wykonana [...] r. albowiem z tą datą umowa o pracę z C.P. została rozwiązana. Natomiast wstrzymanie wykonalności nastąpiło dopiero [...] r. tj. po wykonaniu uchwały. Z tego względu zarzut naruszenia art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr 122/390/2016 jest nieuzasadniony. Strona wskazała, że wykonanie wspomnianej uchwały nie polega na powierzeniu innej osobie funkcji dyrektora Centrum Usług Wspólnych ani też na weryfikacji aktów czy czynności związanych z obsadzeniem tego stanowiska, są to bowiem czynności pozostające poza zakresem materii uregulowanej tym aktem. Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wyjaśnił zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarządu Powiatu nr 122/390/2016 w sprawie odwołania C.P. ze stanowiska dyrektora Centrum a uchwałami nr 129/420/2016 i 129/423/2016. Skarżący powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r. oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim i w Gliwicach podkreślił, że orzeczenia administracyjne o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora nie wywołują skutku nieważności rozwiązania umowy o pracę ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora jednostki. Mając na względzie powyższe, dyrektora Centrum odwołanego uchwałą nr 122/390/2016 łączył z tą jednostką jedynie stosunek prawny w postaci stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę na czas określony a nie stosunek administracyjnoprawny. Od dnia [...] r., czyli po dniu zakończenia stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem Centrum, stanowisko dyrektora pozostawało nieobsadzone. To z kolei powodowało zasadność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr 129/420/2016 w sprawie powierzenia tego stanowiska innej osobie oraz udzielenia jej upoważnienia jako dyrektorowi do prowadzenia bieżącej działalności Powiatu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Z. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawę prawną sprawowania przez wojewodę nadzoru nad uchwałami organu powiatu określają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.). W myśl art. 79 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia temu organowi. W myśl art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ww. ustawy). W ocenie Sądu zaskarżony akt nadzoru narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, został bowiem podjęty z naruszeniem art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 24 października 2016 r. nr 129/423/2016, Wojewoda wskazał na istotne naruszenie przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem organu nadzoru Zarząd Powiatu w Myśliborzu podjął przedmiotową uchwałę w sprawie udzielenia upoważnienia, w czasie w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały nr 122/390/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 października 2016 r., znak P-1.4131.235.2016.KN stwierdzona została nieważność wspomnianej uchwały z dnia 13 września 2016 r., z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. brak uzyskania zgody Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C.P. W ocenie Wojewody, skoro powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Zarządowi Powiatu w Myśliborzu w dniu [...] r. zatem od tego momentu znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji Zarząd powinien wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego oraz udzielania mu jakichkolwiek upoważnień do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu Myśliborskiego. Z takim stanowiskiem Wojewody nie sposób się jednak zgodzić. Należy podkreślić, że art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie uchwały, co do której stwierdzono nieważność, nie zaś wszelkich uchwał wydanych w jej następstwie. Jak słusznie podnosi skarżący, wykonanie uchwały z dnia 13 września 2016 r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Centrum – C.P. może polegać jedynie na czynnościach związanych z tymże odwołaniem. Natomiast nie może polegać na powierzeniu tej funkcji innej osobie czy też weryfikacji aktów bądź czynności związanych z obsadzeniem tego stanowiska. W wykonaniu wspomnianej uchwały, w dniu [...] r., a zatem jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 17 października 2016 r. (stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego) złożone zostało oświadczenie o rozwiązaniu z C.P. umowy o pracę bez wypowiedzenia. Wobec powyższego, należy zgodzić się ze skarżącym, że od dnia [...] r., czyli od chwili zakończenia stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem Centrum, stanowisko to pozostawało nieobsadzone, co powodowało zasadność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały w sprawie powierzenia tego stanowiska innej osobie oraz udzielenia jej upoważnienia jako dyrektorowi do prowadzenia bieżącej działalności Powiatu. Podkreślenia wymaga, że Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego, powołane uchwałą Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 20 czerwca 2016 r., nr XX/120/2016 jest jednostką organizacyjną powiatu myśliborskiego co oznacza, że jego dyrektor jest pracownikiem samorządowym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 902), zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Wynika to również z zapisów § 3 pkt 1 i 4 statutu Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego (stanowiącego załącznik do uchwały nr XX/120/2016 Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie utworzenia Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego). Zgodnie z tym uregulowaniem, Centrum kieruje Dyrektor, przy czym Dyrektor i inni pracownicy Centrum są pracownikami samorządowymi. Zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 186/15 jak również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I PK 155/14, który dotyczy co prawda odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jednak znajduje zastosowanie także w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z tym poglądem, z konstrukcji i treści odpowiednich przepisów Kodeksu pracy (por. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a taki skutek może być zniweczony przez wniesienie do sądu pracy roszczenia kontestującego wadliwe lub bezprawne ustanie stosunku zatrudnienia. Stwierdzenie wadliwości lub niezgodności z prawem zaskarżalnej czynności o rozwiązaniu lub istotnej modyfikacji stosunku zatrudnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie i z mocy orzeczenia sądu pracy o jej bezskuteczności, o przywróceniu pracownika do pracy, bądź orzeczenia odszkodowawczego, jeżeli pracownik nie żąda przywrócenia do pracy albo jeżeli uwzględnienie takiego roszczenia jest niemożliwe lub niecelowe. Jak wskazał Sąd Najwyższy w cytowanym orzeczeniu, wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych wynikających np. z powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienia go tej kierowniczej funkcji. Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie. Zdaniem Sądu także w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały o odwołaniu Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu nie jest możliwe reaktywowanie zatrudnienia na tym stanowisku. Jak więc już zaznaczono, stanowisko dyrektora Centrum w dacie podjęcia uchwały z dnia 24 października 2016 r. o powierzeniu tego stanowiska Aleksandrze Szokaluk, jak również uchwały z tej samej daty o udzieleniu jej upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu, było nieobsadzone a zatem podjęcie wspomnianych uchwał należy uznać za uzasadnione. Zważywszy na to, że art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, co do której stwierdzono nieważność nie zaś wszelkich uchwał wydanych w jej następstwie, brak było podstaw do przyjęcia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i - co za tym idzie, wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 79 ust. 1 wspomnianej ustawy. Z tych względów należało na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.