II SA/Sz 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 listopada 2016 r. nr P-1.4131.273.2016.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia upoważnienia I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Powiatu Myśliborskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, poz. 1579 – dalej "u.s.p."), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie udzielenia upoważnienia. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w § 1 ww. aktu organ wykonawczy Powiatu M. udzielił upoważnienia powołanej na stanowisko Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. A.S. do wydawania w imieniu Zarządu Powiatu w M. decyzji administracyjnych oraz załatwiania w jego imieniu spraw z zakresu zarządzania drogami powiatowymi. Wydanie aktu upoważniającego nastąpiło w związku z powołaniem na stanowisko Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. A.S. (uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.). Uchwała powołująca z kolei była konsekwencją podjętej w dniu [...] przez Zarząd Powiatu w M. uchwały Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.. Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak: [...] stwierdzona została nieważność uchwały Nr [...], z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. braku uzyskania zgody Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C.P. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Zarządowi Powiatu w M. w dniu [...] i od tego momentu znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło obligatoryjne wstrzymanie wykonania nieważnego aktu. Taki stan trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Organ wykonawczy Powiatu M. winien zatem wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. oraz udzielania jemu upoważnień do działania w imieniu Zarządu Powiatu w M.. W przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu w M. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia upoważnienia w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.. Zdaniem organu nadzoru, takim działaniem Zarząd Powiatu w M. istotnie naruszył przepis art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarząd Powiatu w M. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem [...] wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. i udzieleniem mu upoważnienia, w sytuacji uprzedniego rozwiązania z dniem [...] umowy o pracę z dotychczasowym dyrektorem tej placówki i istniejącym od tego dnia wakatem na to stanowisko. Z uwagi na podniesione zarzuty, Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że uchwała Zarządu Powiatu M. Nr [...] w sprawie odwołania dyrektora CUW podlega wykonaniu poprzez podjęcie czynności z zakresu prawa pracy, tj. złożenia wobec dyrektora oświadczenia o rozwiązaniu z nim stosunku pracy. Uchwała nr [...] została wykonana [...] albowiem z tą datą umowa o pracę z C.P. została rozwiązana. Obecnie Sąd Rejonowy w [...] rozpoznaje powództwo C.P. o przywrócenie do pracy. Wobec tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wstrzymało wykonalność uchwały Zarządu Powiatu M. Nr [...] dopiero [...] a jej wykonanie nastąpiło [...], to wstrzymanie jej wykonalności nastąpiło po jej wykonaniu. W rezultacie norma art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie oddziałuje na uchwałę nr [...], albowiem ta została wykonana przed wystąpieniem stanu wstrzymania jej wykonalności. Dalej strona skarżąca argumentowała, że wykonanie uchwały w sprawie odwołania dyrektora CUW nie polega na powierzeniu innej osobie funkcji dyrektora CUW ani też na weryfikacji aktów czy czynności związanych z obsadzeniem tego stanowiska, są to bowiem czynności pozostające poza zakresem materii uregulowanej tą uchwałą. A zatem te dwie ostanie uchwały nie stanowią wykonania tej pierwszej. Strona skarżąca zarzuciła również, że organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wyjaśnił zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarząd Powiatu Nr [...] w sprawie odwołania C.P. ze stanowiska dyrektora CUW a uchwałami nr [...]. Wojewoda Z. w swoim rozstrzygnięciu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 968/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora jednostki rozciąga się na sferę pracowniczego zatrudnienia tego dyrektora i powoduje, że stosunek pracy z dyrektorem nie ulega rozwiązaniu, tak więc skoro nie ma wakatu na stanowisku dyrektora jednostki, to uchwała o powierzeniu tego stanowiska jest sprzeczna z prawem. Idąc tym rozumowaniem dalej, w ocenie Wojewody, skoro uchwała, o powierzeniu stanowiska dyrektora jest sprzeczna z prawem, to sprzeczna z prawem jest również uchwała o udzieleniu nowemu dyrektorowi upoważnienia. Wojewoda Zachodniopomorski przywołując ten wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zważył jednak na to jak obecnie kształtuje się linia orzecznictwa sądowego w sprawie postępowania dotyczącego odwołania dyrektora jednostki samorządowej w sytuacji, gdy wyeliminowany został z obrotu prawnego - wskutek stwierdzenia jego nieważności - akt dokonujący odwołania. W tej materii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie IPK 155/14. (LEX nr 1656219) uznając, że powierzenie stanowiska dyrektora jednostki samorządowej oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy. Stanowisko Sądu Najwyższego jest aktualnie akceptowane w sądownictwie administracyjnym. Od dnia [...], czyli po dniu zakończenia stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem CUW C.P., stanowisko dyrektora pozostawało nieobsadzone. To z kolei powodowało zasadność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora CUW innej osobie oraz udzielenia jej upoważnienia jako dyrektorowi do wydawania decyzji i załatwiania spraw z zakresu zdań CUW, tj. wykonywaniem czynności związanych z zarządzaniem drogami powiatowymi (a zatem brak jest podstaw do uznania uchwały upoważniającej za nieważną). Końcowo strona skarżąca wskazała, że stosunek pracy z C.P. na stanowisku dyrektora CUW miał charakter okresowy, tj. umowa o pracę zawarta została na czas określony do dnia [...], tak więc obecnie i tak na stanowisku dyrektora CUW od dnia [...] istniałby wakat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. organ wykonawczy Powiatu M. winien był wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.. Zdaniem Wojewody pomiędzy uchwałą Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., a uchwałą Nr [...] w sprawie udzielenia upoważnienia istnieje ścisły i nierozerwalny związek - skoro organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę odwołującą Dyrektora CUW Powiatu M., to brak było podstaw do procedowania ogłoszonego konkursu i wyłonienia kandydata na to stanowisko oraz udzielania jemu upoważnień do działania w imieniu Zarządu Powiatu w M.. Według Wojewody skarżący niejako z gruntu błędnie pojmuje skutki prawne stwierdzenia w dniu [...] nieważności uchwały Nr [...], a ściślej ujmując, deprecjonuje znaczenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz skutków jakie ono wywołuje. Z całokształtu zawartej w skardze argumentacji wynika, że strona skarżąca umiejscawia zaistniałe w niniejszej sprawie sporne zagadnienie w sferze prawa pracy oraz za najważniejszą uznaje pracowniczą sferę zatrudnienia na kierowniczym stanowisku, która przede wszystkim podlega reżimowi prawa pracy. Strona skarżąca rozważając o zagadnieniach dotyczących stosunku pracy C.P. zdaje się nie zauważać, że w sprawach dotyczących powołania lub odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej podlegające - co trzeba podkreślić - w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnych podejmowanych przez organ nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej. Mamy bowiem tutaj do czynienia z aktem o podwójnym charakterze - uchwała Nr [...] wywołuje skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter powyższego aktu i wywołanie przez niego dodatkowych skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza jednakże, że przestaje być to akt z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5 -7 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tej kontroli sąd orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm. - zwanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że: ,,uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna’’. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...], którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia [...], którą udzielono A.S. – Dyrektorowi Centrum Usług Wspólnych upoważnienia do dokonywania określonych czynności w imieniu Powiatu M.. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały było ustalenie przez organ nadzoru, iż została ona podjęta po dacie doręczenia Zarządowi Powiatu w M. rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej poprzedniego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych. W ocenie Wojewody Z., skutki doręczenia tej uchwały skarżącemu, o których mowa w art. 80 ust. 1 u.s.p. rozciągają się również na wszelkie podejmowane przez skarżącego czynności ukierunkowane na zatrudnienie kolejnej osoby na stanowisko Dyrektora Centrum usług Wspólnych, w tym podjęcie uchwały o jej zatrudnieniu i udzielenie w związku z tym upoważnienia do prowadzenia i załatwiania spraw należących do właściwości powiatu, określonych w treści uchwały z dnia 24 października 2016 r. nr 129/421/2016. W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje w istocie, jak daleko sięgają skutki stwierdzenia nieważności uchwały odwołującej C.P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych i czy wstrzymanie wykonania tej uchwały powodowało niemożność przeprowadzenia procedury konkursowej i wyłonienia, a następnie zatrudnienia kolejnego dyrektora, a następnie udzielenia mu upoważnienia do reprezentowania powiatu w określonych sprawach. Dokonując oceny zgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem należało zatem również dokonać oceny skutków rozwiązania umowy o pracę z C.P. Nie ulega bowiem wątpliwości, i co na co zwraca również uwagę organ nadzoru, że w tym przypadku mamy do czynienia z dualizmem, bowiem z jednej strony uchwała o rozwiązaniu umowy o pracę z C.P. wywołała skutki w sferze prawa pracy, z drugiej zaś w sferze prawa administracyjnego, co powoduje, że ocena zasadności zastosowanego trybu rozwiązania stosunku pracy podlegać będzie ocenie sądu powszechnego, zaś ocena zgodności z prawem podjętej w tym zakresie uchwały zostanie dokonana przez sąd administracyjny. Wskazać należy, że – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt postępowania, umowa o pracę z C.P. została rozwiązana bez wypowiedzenia, przed upływem okresu na jaki została zawarta. Skutkiem rozwiązania umowy o pracę w tym trybie jest ustanie stosunku pracy w dacie doręczenia pracownikowi oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 61 k.c. w zw. z art. 300 k.p.). W tym miejscu należy się zgodzić ze skarżącym, iż rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z C.P. nie reaktywowało stosunku pracy. Sąd podziela stanowisko przywołane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. I PK 155/14, który dotyczy co prawda odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, ale zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę na to, że Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., powołane uchwałą Rady Powiatu w M. z dnia [...], nr [...] w sprawie utworzenia Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. jest jednostką organizacyjną powiatu M.. Oznacza to, że jego dyrektor jest pracownikiem samorządowym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 – j.t.), zgodnie z art. art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Wynika to również wprost z § 3 ust. 3 statutu tej jednostki, stanowiącego załącznik do wskazanej wyżej uchwały Rady Powiatu w M.. Zatem w ocenie sądu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uchwała o odwołaniu ww. ze stanowiska dyrektora wywołała przede wszystkim skutki w sferze prawa pracy. W konsekwencji uznać należy, że stwierdzenie nieważności tej uchwały skutkowało będzie wyłącznie stwierdzeniem stanu niezgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy z powodów w niej wymienionych. Brak jest zdaniem sądu podstaw do rozciągania skutków stwierdzenia nieważności tej uchwały na kolejne, podejmowane przez Zarząd Powiatu w M. uchwały zmierzające do powołania nowego dyrektora i udzielenia mu upoważnień. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której z jednej strony stosunek pracy został rozwiązany i istnieje wakat na stanowisku dyrektora, z drugiej zaś na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego właściwy organ nie może podjąć żadnych czynności zmierzających do zatrudnienia na wolnym stanowisku kolejnego pracownika. Tym samym za uprawniony należy uznać pogląd, iż art. 80 ust. 1 u.s.p. przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonanie jedynie tej uchwały, co do której stwierdzono jej nieważność, nie zaś wszelkich uchwał wydanych w jej następstwie, nawet jeżeli ich wydanie stało się możliwe na skutek podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i – co za tym idzie, wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Końcowo – odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie jest niezbędne. W tym stanie rzeczy, przyjmując iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 u.s.p., Sąd – na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzekł o jego uchyleniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.