I SA/Wa 1511/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] , uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] , została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu, jednocześnie Minister nie uchylił ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. z powodu upływu okresu 5 lat od dnia jej doręczenia (pkt 2). Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku A.R., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...], o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości [...], powiat [...], w części stanowiącej w chwili przejęcia własność W.R. (w orzeczeniu ujętego jako W.R.). Podstawę prawną przejęcia spornej nieruchomości stanowił dekret z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...] ([...]). Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody, z dnia [...] lipca 2011 r. oraz nieuwzględnienie wniosku A.R. o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1951 r., w części dotyczącej W.R.. Wojewoda [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia[...] grudnia 1951 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości [...], powiat [...], w części stanowiącej w chwili przejęcia własność W.R.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1951 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel jest nieznany (Dz. U. Nr 45 poz. 416), a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 z późn. zm.). Ponadto Wojewoda podniósł, że w badanym orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. nie określono przedmiotu postępowania (granic nieruchomości), w związku z czym organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie był uprawniony do odtworzenia jakie nieruchomości zostały przejęte na podstawie tego orzeczenia. Zdaniem Wojewody zabieg taki prowadziłby bowiem pośrednio do ustalenia przedmiotu postępowania pierwotnego, co byłoby nieuprawnionym działaniem będącym w wyłącznej kompetencji organu, który wydał orzeczenie o przejęciu nieruchomości. Reasumując, Wojewoda uznał, że Nadleśnictwo [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz stwierdził, iż decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], który decyzji tej zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 107 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 2 k.p.a., a także "nadinterpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r." oraz niezgodność decyzji z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97 poz. 1051). Odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W załączeniu do odwołania strona przedstawiła opinię prawną dotyczącą orzeczeń wydawanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w latach 1954-1959 w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych w ówczesnych gromadach [...], sporządzoną przez Kancelarię "[...]" Spółka komandytowa w [...], w dniu [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w punkcie pierwszym uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r; w punkcie drugim uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz w punkcie trzecim odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność W.R. w orzeczeniu ujętego jako W.R.. W wyniku skargi wniesionej przez A.R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/15, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem nieżyjącego J.R. oraz z pominięciem jego spadkobierców. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu, jednak Minister nie uchylił tej decyzji z powodu upływu okresu 5 lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że z akt sprawy wynika, iż Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. (m.in. nie zawiadomiono ww. o toczącym się postępowaniu oraz nie doręczono mu decyzji kończącej). Tymczasem w postępowaniu nieważnościowym podstawę uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 k.p.a. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa- Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest aktualnym właścicielem przejętej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność W.R.. Jako dowód ww. powołał się na znajdujący się w aktach sprawy, sporządzony przez geodetę uprawnionego K.D., wykaz zmian gruntowych działek opisanych [...], należących do W.R., a obecnie odpowiadających m.in. działkom opisanym w [...] , gdzie w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wobec czego, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] niesłusznie zakwestionował interes prawny Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] wskazując, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie określało przedmiotu przejęcia, a organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie był uprawniony do ustalenia, jakie nieruchomości zostały przejęte na podstawie tego orzeczenia. Jednocześnie, w ocenie Ministra, organ wojewódzki niezasadnie podniósł, że niedopuszczalnym jest ustalenie treści tego orzeczenia na podstawie wpisu w aktualnej księdze wieczystej, gdyż byłoby to niedozwolonym uzupełnieniem badanego orzeczenia. W opinii organu odwoławczego ustalanie stron postępowania administracyjnego, poprzez określenie obecnych właścicieli przejętej nieruchomości nie jest bowiem równoznaczne z uzupełnieniem orzeczenia wydanego w postępowaniu pierwotnym. Rzecz taka miałaby miejsce gdyby celem postępowania nadzorczego (żądaniem wnioskodawcy) było dokładne określenie przejętej nieruchomości orzeczeniem wydanym w postępowaniu pierwotnym. Minister podniósł ponadto, że wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. żądania takiego nie zawarł, jednocześnie wskazując które dokładnie parcele (działki) zostały przejęte tym orzeczeniem na własność Państwa. Minister zauważył również, że skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] mogą dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], czego dowodzi fakt, iż powołując się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., A.R. pismem z dnia 18 lipca 2011 r. zwróciła się ww. podmiotu z prośbą o wydanie nieruchomości opisanej [...] lub nieruchomości zamiennej stanowiącej jej ekwiwalent. W ocenie Ministra należało uznać Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż postępowanie to dotyczy ww. bezpośrednio i może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Z tego względu Minister stwierdził, że zasadne jest uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Jednocześnie nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydana została także z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu. Jednakże uchylenie tej decyzji nie jest możliwe, gdyż minęło 5 lat od czasu jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.). Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. doręczona bowiem została wszystkim stronom postępowania w dniu [...] lipca 2011 r. Zatem zważywszy, że decyzja ta nie może zostać uchylona, organ odwoławczy wskazał, iż bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r., jak również związanych z tym zagadnień stosowania przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97 poz. 1051 z późn. zm.). Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. stała się przedmiotem skargi A.R., która zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością pkt 2 decyzji poprzez naruszenie art. 15 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 i 151 § 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu nowego postępowania i wydania decyzji jako organ II instancji w zakresie nie będącym przedmiotem zarówno postępowania przed organem I instancji jaki i jego decyzji, co oznaczało naruszenie zasady dwuinstancyjności, przepisów o właściwości oraz przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja w pkt 2 dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która nie została wzruszona przez organ I instancji w trybie art. 151§ 1 pkt 2 k.p.a. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uchylenie wydanej w postępowaniu wznowieniowym, wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego ze względu na brak przymiotu strony po stronie podmiotu występującego z żądaniem wznowienia postępowania, w sytuacji uznania go przez organ II instancji za stronę - co winno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchyleniem ww. decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; - art 138 § 2 k.p.a. polegający na niezastosowaniu przez organ II instancji, podczas gdy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek wznowienia postępowania, w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. przepis ten winien być zastosowany; - art. 151 § 2 k.p.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez organ II instancji w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nie była przedmiotem postępowania, gdyż organ I instancji wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 a nie pkt 2 nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a jedynie odmówił wnioskodawcy przymiotu strony. Ponadto przepis ten nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji organu I instancji; - art. 136 k.p.a. polegający na przeprowadzeniu dodatkowego postępowania przez organ II instancji, w sytuacji gdy postępowanie to leży w gestii organu I instancji; - art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania strony do władzy publicznej, a także rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wydanie decyzji bez należytego wskazania podstawy prawa materialnego. Ponadto skarżąca wskazała na niezałatwienie sprawy zgodnie z jej wnioskiem mimo wszelkich podstaw ku temu i przeprowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania do organów publicznych oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo w pkt 1 oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w pkt 2, ewentualne jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji narusza przepis art.151 § 2 k.p.a., w zw. z art.146 § 1 k.p.a., które stanowiły podstawę jej wydania. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi o obowiązku rozstrzgnięcia istoty sprawy administracyjnej i dopiero rozpoznanie sprawy co do istoty daje podstawę do stwierdzenia czy decyzja wydana w niniejszej sprawie, w trybie nadzoru jest prawidłowa. Niedopuszczalne w ocenie Sądu i jednocześnie przedwczesne, wobec nierozpoznania sprawy co do istoty było badanie daty doręczenia decyzji (pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r.), która to okoliczność stać się może negatywną przesłanką do uchylenia decyzji wydanej w nadzorze ale w przypadku, gdy zaistnieją ku temu podstawy po rozpoznaniu sprawy co do istoty. Efekt postępowania może bowiem doprowadzić organ do wniosku o braku podstaw do uchylenia decyzji, a jedynie w przypadku ustalenia podstaw do jej uchylenia, organ będzie mógł zbadać istnienie i rozważy zastosowanie powyższej negatywnej przesłanki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zastosują się do powyższych rozważań Sądu i rozpoznają sprawę co do istoty. Wobec powyższego uznając skargę za zasadniczo uzasadnioną, choć z nieco innych przyczyn niż wskazane w skardze, Sąd orzekł jak sentencji na podstawie przepisu art na podstawie przepisu art.145 § 1 ust. 1 lit.c.p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.