III SA/Wa 2726/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Staniszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od września do listopada 2013 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz P. w S. kwotę 42 zł (słownie: czterdzieści dwa złote) uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, 3) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. w S. kwotę 4000 zł (słownie: cztery tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "MRPiPS"), w wyniku rozpatrzenia odwołania Powiatowego Centrum Edukacji i Kompetencji Zawodowych w S. (dalej: "skarżący", "PCEiKZ" lub Centrum") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2015 r. Przedmiotem tych decyzji było określenie skarżącemu wysokości zobowiązań za 3 miesiące 2013 r. (IX – XI) z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON" lub "Fundusz"). Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał między innymi art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: "Op"), a także art. 49 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 21 ust. 2a i ust. 2b ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"). 2. Stan faktyczny. 2.1. Prezes PFRON przyjął, że Centrum jako zespół szkół i placówek (działających w ramach systemu oświaty) prowadzących kształcenie zawodowe ustawiczne dla młodzieży i dorosłych, jest podmiotem, o którym mowa w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji (organem prowadzącym jest Powiat D.). Dyrektor PCEIKZ jest jeden i jest dyrektorem wszystkich szkół wchodzących w skład Centrum oraz jest dyrektorem wszystkich pracowników Centrum (z dniem z września 2013 r. wszyscy pracownicy Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych stali się pracownikami Centrum). Poza szkołami dla młodzieży w skład Centrum wchodzi Ośrodek Dokształcania i Doskonalenia Zawodowego w S., będący placówką edukacji pozaszkolnej wymienioną w art. 2 pkt 3a ustawy o systemie oświaty. Skarżący zatrudniał więcej niż 25 pracowników i jest podmiotem o którym mowa w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji. Zdaniem organu I instancji, skarżący bezpodstawnie zaliczał się do podmiotów, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. 2.2. W odwołaniu, występując o uchylenie decyzji Prezesa PFRON i umorzenie postępowania, Centrum postawiło zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do zespołów utworzonych wyłącznie z jednostek wymienionych w tym przepisie (1) i naruszenie art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie. Centrum powołało się na korzystne dla niego stanowisko Sekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej. 2.3. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz jej ramy prawne. Powołał się na przepisy art. 21 ust. 2a i ust. 2b oraz art. 41 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, art. 21 § 3 Op, a także art. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.). Przyjął za własne zasadnicze elementy bezspornego stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, na podstawie dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w większości przedstawionego przez Centrum. Zdaniem Ministra, skarżący w okresie objętym postępowaniem zatrudniał 25 i więcej pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nadto w jego skład wchodzi podmiot (Ośrodek Dokształcania i Doskonalenia Zawodowego w S.którego nie można zaliczyć do podmiotów wskazanych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Tym samym, w ocenie Ministra, ostatnio powołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie. Powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zdaniem Ministra potwierdzają trafność decyzji organu I instancji (zob. np. wyroki WSA w Warszawie: z 6 maja 2008 r., III SA/Wa 344/08 oraz z 31 marca2014 r., III SA/Wa 2436/13; wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako "CBOSA"). Wskazał, powołując się na poglądy wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny (zob. postanowienie TK z 24 stycznia 1999 r., sygn. akt Ts 124/98; Lex Polonica 338381), że żadna z form wykładni i rozumowania prawniczego nie może zmieniać oczywistego zapisu przepisu prawnego. Celem wykładni nie jest tworzenie norm czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach (zob. postanowienie TK z 26 marca 1996 r., sygn. akt W 12/95). Zdaniem Ministra, pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Minister zauważył jednocześnie, że Powiatowe Centrum Edukacji i Kompetencji Zawodowych w S. nie należy do placówek wskazanych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Tym samym za prawidłową Minister uznał decyzję organu I instancji. Za chybione uznał zaś zarzuty odwołania. Skoro skarżący poza placówkami oświatowymi prowadzi również Ośrodek Dokształcania i Doskonalenia Zawodowego w S. to zastosowania w sprawie nie znajduje art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby zespół placówek tworzyły wyłącznie jednostki, o których mowa w tym przepisie. Wpływu na wynik sprawy nie wywiera także argument, iż tylko część pracowników PCEiKZ (ok. 10 osób) jest bezpośrednio zaangażowana w działalność Ośrodka Dokształcania i Doskonalenia Zawodowego w S.. Minister nie podzielił zatem stanowiska wyrażonego przez U.A. jako Pełnomocnika Rządu do spraw bezpieczeństwa w szkołach (Sekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej) w piśmie z [...] lutego 2015 r. załączonym do odwołania. Podkreślił, iż stanowisko wyrażone w tym piśmie nie stanowi wykładni prawa i nie wiąże organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. W skardze na decyzję Ministra, wnosząc uchylenie decyzji organów obu instancji, autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do szkół publicznych wchodzących w skład zespołu wraz z jednostkami niewymienionymi w tym przepisie; - art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie. 3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuty skargi uznał za chybione. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez Ministra, a w zasadzie przez organ I instancji, jest bezsporny. Dotyczy skarżącego jako pracodawcy, o którym mowa art. 21 ust. 1 i ust. 2a ustawy o rehabilitacji, zasadniczo funkcjonującego jako zespół jednostek (placówek) wymienionych w ust. 2b. Poza jednostkami wymienionymi w ust. 2b (szkoły), w skład zespołu wchodzi Ośrodek Dokształcania i Doskonalenia Zawodowego w S., którego nie sposób zaliczyć do jednostek oświatowych wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie wywiodły, powołując się na wykładnię językową art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, że wskaźnik zatrudnienia, o którym mowa w tym przepisie (2%), nie dotyczy skarżącego, który nie jest jednostką wskazaną w wykładanym przepisie. Nadto w jego skład jako zespołu jednostek oświatowych (szkół) wchodzi także jednostka, która nie jest szkołą lub inną jednostką (placówką) oświatową wymienioną w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji (ww. Ośrodek). Na tej podstawie organy przyjęły, że w przypadku skarżącego zastosowanie znajduje art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, tj. przepis przewidujący zastosowanie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (6%) wyższego od wskaźnika stosowanego przez Centrum (2%). 4.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 5.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że Minister naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "uppsa") należało zatem zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Minister dokonał bowiem błędnej (zawężającej) wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przyjmując, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zespół placówek tworzą wyłącznie jednostki wymienione w jego treści. Dokonując wykładni tego przepisu, w pierwszej kolejności na podstawie tego, co wynika z wykładni językowej, nie sposób doszukać się takich sformułowań w treści wykładanego przepisu, które uzasadniałyby stanowisko Ministra. Wręcz przeciwnie, z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wynika wprost, iż dla jednostek wymienionych w tym przepisie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w ust. 1 i 2, wynosi 2% od 2005 r. (zmiany dokonywane przez ustawodawcę w latach 2012 – 2016 dotyczą tylko jednostek). Brak jest zatem podstaw do przyznania racji Ministrowi, który na podstawie wykładni językowej art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wywiódł, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zespół placówek tworzą wyłącznie jednostki, o których mowa w tym przepisie. Z treści art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wynika tylko to, że wskaźnik zatrudnienia wynosi 2% dla jednostek wymienionych w tym przepisie. Co więcej, z treści art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wynika, że odsyła on wprost do stosowania ust. 1 i 2 tylko w zakresie pojęcia "wskaźnik zatrudnienia". Zdaniem Sądu, brak jest tym samym podstaw do wniosku, że jednostki wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji winny mieć status pracodawcy, o którym mowa w ust. 1, w celu zastosowania obniżonego wskaźnika zatrudnienia (2% zamiast 6%). W tym zakresie zauważyć należy, iż argumentacja Ministra jest niespójna. Z jednak strony wywodzi on bowiem, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, gdyż skarżący nie jest jednostką (palcówką), o której mowa w jego treści, a z drugiej strony wywodzi, że przepis ten znajduje zastosowanie (tylko wówczas), gdy zespół placówek tworzą (wyłącznie) jednostki, o których mowa w tym przepisie. Czyli Minister dopuszcza sytuację, w której zastosowanie znajduje art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji także wobec podmiotów (jednostek) wymienionych w tym przepisie, które nie mają statusu pracodawcy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Minister nie wskazał w sposób jednoznaczny, który powód odmowy zastosowania art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji uznaje za wiodący. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że wnioski płynące z wykładni językowej art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie są jednoznaczne czy też oczywiste, jak sugeruje Minister. To zaś oznacza, że dokonując odkodowania normy prawnej wynikającej z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji należy przyjąć za punkt wyjścia wykładnię językową tego przepisu, uzupełnioną wykładnią systemową i celowościową. Tym bardziej, że przepisy ustawy o rehabilitacji nie zawierają definicji jednostek (placówek) wymienionych w art. 21 ust. 2b. Konieczne zatem jest zastosowanie przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, z tym, że w brzmieniu obowiązującym w okresach rozliczeniowych, o których mowa w zaskarżonej decyzji (Minister nie wyjaśnił, na jakiej podstawie powołał się na Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), w ramach wykładni systemowej zewnętrznej art. 21 ust. 2b ww. ustawy. Niezbędne jest przy tym poszukiwanie ratio legis wykładanego przepisu. Skoro z jednej strony racjonalny ustawodawca przewidział odrębne regulacje dotyczące obowiązków fiskalnych dla placówek oświatowych, w tym szkół, wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, z drugiej strony wyraźnie wskazał, że obowiązek stosownych wpłat na PFRON dotyczy pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników, wskazując sposób obliczenia zobowiązań pracodawcy z tytułu wpłat na PFRON, to znaczy, że nie wyłączył możliwości zastosowania niższego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (2%) w celu określenia zobowiązania na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dla pracodawców wymienionych w tym przepisie. Także w sytuacji, gdy pracodawca wskazany w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który nie jest jednostką (placówką) wymienioną w ust. 2b, funkcjonuje jako zespół jednostek, o których mowa w ust. 2b, a także innych jednostek, dla których stosować należy podstawowy wskaźnik zatrudnienia (6%). Minister dokonał zatem zawężającej, a przez to wadliwej wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. 5.2. Dodać należy, że poza wskazanymi wyżej niespójnymi rozważaniami organu odwoławczego dotyczącymi wykładni językowej art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, wskazać należy również inne niespójności (sprzeczności) wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z jednej strony Minister powołuje się w ramach uzasadnienia stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji na poglądy wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, a z drugiej strony wywodzi, że stanowisko wyrażone przez U. A. jako Pełnomocnika Rządu do spraw bezpieczeństwa w szkołach (Sekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej) w piśmie z [...] lutego 2015 r. nie stanowi wykładni prawa i nie wiąże organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie. Nie wyjaśnia jednak, czy traktuje jako wiążące, a jeśli tak, to w jakim zakresie, poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne, na które Minister powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji. Jeśli stanowią one element argumentacji prawnej organu odwoławczego, to w ten sam sposób należałoby potraktować stanowisko innego organu państwowego, wskazane przez stronę skarżącą. Tym bardziej, że Minister powołuje się na przepisy ustawy o systemie oświaty w ramach dokonywanej wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, pomimo tego, że przyznaje bezwzględny prymat wykładni językowej tego przepisu. Dodać należy, że zaskarżona decyzja z niewyjaśnionych względów została wydana po upływie 15 miesięcy od dnia, w którym wpłynęło odwołanie. Uchybienia te w realiach niniejszej sprawy nie mają istotnego wpływu na jej wynik. Świadczą jednak o niewłaściwym sposobie myślenia osób biorących udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji na temat obowiązków organu administracji publicznej, w szczególności organu odwoławczego. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy prawne przywołane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wypracowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tym zastrzeżeniem, że w realiach rozpoznawanej sprawy poglądy te nie świadczą o prawidłowej wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji dokonanej przez Ministra na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. 6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne, o czym mowa wyżej. Zaskarżona decyzja Ministra została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. ust. 2b ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do szkół publicznych wchodzących w skład zespołu wraz z jednostkami niewymienionymi w tym przepisie, a także art. 21 ust. ust. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez jego co najmniej pochopne zastosowanie. 7. Ponownie rozpoznając sprawę Minister (organ odwoławczy) obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu dotyczące wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, mając na względzie zasadę zaufania przewidzianą w art. 121 § 1 Op, a także w razie konieczności zasadę in dubio pro tributario, z której wynika norma prawna nakazująca organowi podatkowemu, w tym Ministrowi, rozstrzyganie na korzyść podatnika (skarżącego) wątpliwości co do prawa, zgodnie z art. 2a Op w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Przepisy prawa materialnego należy zaś stosować w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. Stosując przepisy ustawy o systemie oświaty i inne przepisy prawa materialnego organ odwoławczy obowiązany będzie zatem uwzględnić co do zasady stan prawny obowiązujący w poszczególnych miesiącach 2013 r., o których mowa w decyzji (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie wyjaśnił na jakiej podstawie wskazał art. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu w brzmieniu opublikowanym 2015 r.). 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 206 w związku z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 uppsa w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do 27 października 2016 r., gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. Wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania (4.000 zł zamiast 5.200 zł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku), gdyż treść skargi sporządzonej w niniejszej sprawie jest w zasadzie tożsama z treścią skargi sporządzonej w sprawie III SA/Wa 2727/16. Należało zatem uwzględnić realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego w obu tych sprawach. Na łączną kwotę (4.000 zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania składają się: 400 zł tytułem uiszczonego (należnego) wpisu stosunkowego od skargi (w całości) i 3.600 zł tytułem zastępstwa procesowego (czyli kwota odpowiadająca 75% stawki z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia MS w sprawie opłat za czynności radców prawnych. O zastosowaniu art. 206 uppsa przesądził fakt, że realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego nie był wyższy w obu ww. sprawach od wartości 150% wartości wynagrodzenia obliczonego z uwzględnieniem stawki minimalnej w jednej sprawie, uwzględniając inne czynności procesowe związane ze sporządzeniem skarg oraz reprezentowaniem skarżącego przed Sądem.