II OSK 2736/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 278/17 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. II SA/Ke 278/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.). Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie było przedmiotem jednego z zaleceń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 18 czerwca 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ke 373/14, którym uchylono poprzednie decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji przytoczył treść wniosków, które z znalazły się w opinii biegłej K. C. W ocenie Sądu I instancji, wnioski opinii, w szczególności konkluzja, że wykonanie szczelnej betonowej podmurówki ogrodzenia na działce nr [...], zagłębionej kilkanaście cm w ziemi w newralgicznym odcinku działki, ograniczyło istotnie możliwość spływu wód opadowych na działkę nr [...], nie budzą wątpliwości w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy. Biegła dokonała analizy materiałów kartograficznych i dokonała stosownych pomiarów w celu ustalenia kierunków spływu wód, jak również dokonała oględzin nieruchomości, w tym po opadach deszczu. Tak zgromadzony i przeanalizowany materiał pozwolił na wywiedzenie logicznych i jasnych wniosków, zaś opinia ma charakter pełny i nie zawiera sprzeczności. Zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do odrzucenia bądź zakwestionowania przedłożonej opinii w całości lub w części. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy niezbędne do jej rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione. Sąd I instancji stwierdził, że opinia biegłej została oparta na materiale aktualnym, w tym dokumentacji fotograficznej i oględzinach. W skardze kasacyjnej G. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ujawniające się w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do całej argumentacji skarżącego przedstawionej trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych organów obu instancji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy P. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesiono również o rozpoznanie niniejszej sprawy razem ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 lipca 2017 r., sygn. II SA/Ke 277/17, przy założeniu, że obie skargi kasacyjne zostały przyjęte do rozpoznania. Wniosek o połączenie spraw uzasadniono tym, że obie sprawy były wielokrotnie ze sobą łączone i nawet Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, miał do dyspozycji akta administracyjne obu postępowań. Opinia biegłej również była wspólna dla obu postępowań, zaś skargi do Sądu i uzasadnienia wyroków w obu sprawach są niemalże identyczne. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opinia jest niepełna z tego względu, że jej zakres został wyznaczony biegłej w zawartej z nią umowie. W zapytaniu ofertowym z [...] kwietnia 2016 r. zostały wskazane okoliczności, jakie biegła powinna wyjaśnić. Wójt Gminy P. powinien wydać postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, które powinno być jawne dla skarżącego. Skarżący powinien mieć też możliwość złożenia wniosku, w którym zaoferowałby swoje pytania do biegłej. Tymczasem z biegłą została sporządzona umowa cywilnoprawna poprzedzona zapytaniem ofertowym. Dopiero po wydaniu ostatniej opinii przez SKO w K. skarżącemu zostało udostępnione zapytanie ofertowe. Skarżący uważa, że w sposób oczywisty został pozbawiony możliwości ochrony swoich praw na etapie powołania biegłego, a w szczególności na etapie zadawania mu pytań. Forma umowy może rodzić "uzasadnione podejrzenie bezstronności" biegłej, ponieważ w sprawie biegłą i Gminę łączyła umowa cywilnoprawna, najprawdopodobniej umowa zlecenia. Pracownik organu i odpowiednio biegły podlegają wyłączeniu jeżeli istnieją wątpliwości uzasadniające bezstronność pracownika lub biegłego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, biegła nie odpowiedziała na wszystkie pytania postawione w zapytaniu ofertowym i wskazane najprawdopodobniej w samej umowie, do której dostępu, do dnia wniesienia skargi, broni przed skarżącym Wójt Gminy P. Skarżący kasacyjnie uważa, że porównując zapytanie ofertowe oraz przedmiot i zakres opracowania wskazanych przez biegłą na str. 6 i 7 swojej opinii należy stwierdzić, że biegła sporządziła opinię w zakresie znacznie węższym niż zostało jej to zlecone, w szczególności biegła nie sporządziła opisu stanu poprzedniego na podstawie map archiwalnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, biegła nie sporządziła opinii sama, a w celu jej sporządzenia dobrała sobie osobę – geodetę. Postępowaniu administracyjnemu nie jest znana instytucja "podwykonawcy biegłego". W ocenie skarżącego kasacyjnie, biegła nigdy nie dokonywała oględzin podczas deszczu, gdy tymczasem skarżący przedstawiał dowody przedstawiające spływ wody podczas ulewy. Zdjęć i nagrań biegła nie wzięła pod uwagę, a więc podać w wątpliwość należy to, czy zapoznała się ona z całym materiałem dowodowym, a w szczególności z dowodami przedstawionymi przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia Sądu I instancji w ogóle nie wynika, jakoby Sąd ten rozważał zarzuty stawiane przez skarżącego pod adresem opinii. W sprawie doszło więc do naruszenia art. 29 ust. 3 p.w. Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w sytuacji, gdy zaistniała hipoteza zawarta w jego treści. W niniejszej sprawie w sposób niedostateczny zostało ustalone, czy podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] wpływa szkodliwie na działkę nr [...] w zakresie stosunków wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, w tym powołanego w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 3 p.w. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca w sposób bardzo ogólny brak dostatecznego wyjaśnienia, czy podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] wpływa szkodliwie na działkę nr [...] w zakresie stosunków wodnych. Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenia wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 ust. 3 p.w., a więc przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ujawniające się w tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w sytuacji, gdy zaistniała hipoteza zawarta w jego treści. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jak w jego ocenie powinien być rozumiany art. 29 ust. 3 p.w., czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ustalenie zmiany stanu wody na gruncie, a następnie wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą tego stanu a powstawaniem szkód na gruntach sąsiednich, niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii. W związku z tym kluczowym dowodem w niniejszej sprawie była opinia biegłego z zakresu hydrologii. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który analizując treść opinii biegłego wyjaśnił, że wykonanie szczelnej betonowej podmurówki ogrodzenia na działce nr [...], zagłębionej kilkanaście cm w ziemi w newralgicznym odcinku działki, ograniczyło istotnie możliwość spływu wód opadowych na działkę nr [...]. Biegła dokonała analizy materiałów kartograficznych i dokonała stosownych pomiarów w celu ustalenia kierunków spływu wód, jak również dokonała oględzin nieruchomości, w tym po opadach deszczu. NSA potwierdza przydatność dowodową ww. opinii biegłego dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. Wiarygodność stawianych w tej opinii tez i wniosków nie budzi wątpliwości. W podsumowaniu i wnioskach końcowych opinii stwierdzono, że zmiany, które skarżący podnosił na etapie prowadzonego postępowania jako niekorzystne i szkodliwie oddziałujące na jego nieruchomość, zwłaszcza na drogę dojazdową, uległy zmianie. Właściciel działki nr [...] wykonał murek betonowy w newralgicznej części działki jako podstawę ogrodzenia ograniczając w istotny sposób możliwości spływu wód opadowych z jego działki na działkę [...], pozostała część ogrodzenia została obsypana ziemią, która znajduje się powyżej rzędnej terenu bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony dz. nr [...], na co wskazują wykonane pomiary. Mając zatem powyższe na uwadze organy, a następnie Sąd I instancji, słusznie uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w. na właścicieli działek sąsiadujących z działkami skarżącego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wyżej przedstawiony, ustalony przez organy, stan faktyczny sprawy był wystarczający by wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można było zarzucić dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Organy wykazały, dlaczego opinię K. C. uznały za wiarygodną, a motywy te zostały należycie przedstawione w wydanych decyzjach. Wobec tego Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone decyzje odmawiające zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. w niniejszej sprawie były prawidłowe i na tej podstawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.