I SA/Kr 84/17

|Sygn. akt I SA/Kr 84/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r., sprawy ze skargi J. M. O. przy uczestnictwie M. O., B. G., J.P., M. P. i A P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 458 zł (czterysta pięćdziesiąt osiem złotych). Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Spółka z o.o. w K. działając jako organ I instancji decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...] określił J.M.O (dalej: Strona, Skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej przy ul. K. w K. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 15.276,24 zł, tj. po 636,51 zł. za każdy miesiąc, jak również dla innych współwłaścicieli tej nieruchomości tj.: M.O., M.P., A.P., J.P. i B. G. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. K. w K. są: J.M.O., M.O., M.P., A.P., J.P. i B. G. Następnie organ przywołał przepisy art. 6m ust. 2 oraz 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.; dalej: u.c.p.g.) jak również przepisy uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXVIII/1314/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr LXIX/999/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 6683). Dalej organ przedstawił kiedy i na jakim wzorze po wezwaniach organu Strona składała deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości: - dnia 10 stycznia 2014 r., z datą powstania przyczyny złożenia nowej deklaracji - 1 stycznia 2014 r., deklarację wypełniono na wzorze deklaracji DM, w której zadeklarowano odbiór odpadów komunalnych gromadzonych w sposób selektywny, jednakże nie uwzględniono w niej wszystkich pojemników wymaganych w przypadku wyboru selektywnego gromadzenia odpadów (brak pojemnika na szkło), - w dniach 6 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r, z datą powstania przyczyny złożenia nowej deklaracji odpowiednio, od 1 marca 2014 r., oraz od 1 kwietnia 2014 r. deklaracje wypełniono na wzorze deklaracji DM, które również nie spełniały wymogów z powodu nieuwzględnienia wszystkich rodzajów pojemników wymaganych w przypadku wyboru selektywnego sposobu gromadzenia odpadów, - w dniach 4 lutego 2015 r. i 26 maja 2015 r., z datą powstania przyczyny złożenia nowej deklaracji odpowiednio, od 1 kwietnia 2014 r. i od 1 czerwca 2015 r., deklaracje wypełniono na wzorze DW zamiast na wzorze DM, deklaracje te z tego powodu oraz ze względu na występujące błędy formalne nie zostały zarejestrowane w systemie. W dniu 28 kwietnia 2015 r. organ wysłał do J.M.O. pismo do złożenia prawidłowej deklaracji na druku "DM", pomimo tego pisma nie została złożona prawidłowa deklaracja. Wobec niezłożenia prawidłowych deklaracji w dniu 26 maja 2015 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2014 r. Następnie organ przedstawił przebieg postepowania wskazując m.in. że: - decyzją z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...]. organ określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w okresie od 1 stycznia 2014 r., - w dniu 3 sierpnia 2015 r. J.M.O. odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - w dniu 5 sierpnia 2015 r. ponownie złożył deklarację, z datą powstania przyczyny złożenia nowej deklaracji od 1 sierpnia 2015 r., która została wypełniona na druku "DW" (deklaracja ta również nie została wprowadzona do systemu), - decyzją SKO z dnia 29 września 2015 r. nr: [...] została w całości uchylona decyzja organu I instancji z dnia 20 lipca 2015 r. z powodu niewskazania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K w K - w wyniku zaskarżenia decyzji SKO z dnia 29 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ I instancji postanowieniem z dnia 5 lutego 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, - WSA postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 1516/15, odrzucił skargę, w związku z nieuiszczeniem w terminie opłaty sądowej, - organ pismem z dnia 17 maja 2016 r. podjął zawieszone postępowanie, - postanowieniami z dnia 24 maja 2016 r. organ rozszerzył postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K., - pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. wezwano właścicieli nieruchomości przy ul. K. w K., do stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień w sprawach związanych z ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - współwłaściciele nie stawili się na wezwanie, z wyjątkiem A.P., z której przesłuchania sporządzono protokół, - pismem z dnia 26 lipca 2016 r. poinformowano współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. w K., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, - Strona, w dniu 11 sierpnia 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń, pozostałe strony postępowania z tej możliwości nie skorzystały. Następnie organ podniósł, że zupełnie bezpodstawnym jest składanie przez Stronę deklaracji DW, gdyż wzór ten jest odpowiedni jedynie dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie wielorodzinnej, a w przypadku nieruchomości przy ulicy K w K., właściwym wzorem deklaracji jest wzór DM, przeznaczony dla nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. Dalej organ wskazał, że ustalił, iż od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. nieruchomość miała charakter nieruchomości, którą w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na nieruchomości odpady komunalne gromadzone były w sposób nieselektywny. Nieruchomość wyposażona była w pojemniki o poj. 120 litrów w ilości 7 sztuk na odpady zmieszane. Nieruchomość nie była wyposażona w pojemniki służące do gromadzenia odpadów w sposób selektywny, ponieważ nie uwzględniono trzech rodzajów pojemników wymaganych przy selektywnym sposobie gromadzenia odpadów: niebieskiego pojemnika na zmieszane odpady komunalne, żółtego pojemnika na odpady zbierane selektywnie oraz zielonego pojemnika na szkło. Organ wskazał, że powyższych ustaleń dokonano na podstawie materiału dowodowego zebranego i wykorzystanego w postępowaniu prowadzonym w stosunku do J.M.O. i wobec wszystkich współwłaścicieli i wymienił zebrane w sprawie dowody. Od powyższej decyzji J.M.O. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, a w szczególności przepisu art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.; dalej: O.p.) oraz naruszeniu przepisów ustawy o u.c.p.g. a w szczególności art. 60 tej ustawy. Strona podniosła, że bezpodstawne i niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie formularz DM zamiast DW. Bezpodstawny i niczym nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowego wypełnienia formularza DW, gdyż w żadnym z wymienionych w decyzji pism zarzut ten nie został wyraźnie sformułowany. Twierdzenie, że deklaracje z dnia 6 marca i 27 marca 2014 r. nie spełniały wymogów uchwały jest gołosłowne. Bezpodstawne i niczym nieudowodnione jest twierdzenie, że "części nieruchomości nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Zarzut ten sformułowany został jeszcze przed wydaniem decyzji – w piśmie Zarządu Spółki z dnia 26 maja 2015 r. zawiadamiającym o wszczęciu postępowania, również bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nieuzasadnione i nie poparte żadnym przepisem jest twierdzenie, że "ze względu na występujące w nich błędy formalne deklaracje nie mogły zostać zarejestrowane w systemie". Nieuzasadnione i pozbawione zarówno podstawy prawnej jak i faktycznej jest ustalenie w sentencji decyzji początkowego i końcowego terminu (od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r.) obowiązywania opłaty. U.c.p.g. nie daje takiego uprawnienia prezydentowi miasta. Wysokość opłaty ustala się na okresy miesięczne, a nie okres obejmujący całe dwa lata. W zakreślonym okresie zostały złożone deklaracje: 10 stycznia 2014 r., 6 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r. i 5 sierpnia 2015 r., każda z innym terminem początkowym obowiązywania i inną, nową przyczyną zmiany danych. Zatem wszczęte winny być cztery oddzielne postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem sprawy, decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy na 6 stronach decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość ma charakter nieruchomości zabudowanej, na które zamieszkują mieszkańcy i nie zamieszkują, a odpady komunalne gromadzone są w sposób nieselektywny. Następnie wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie skierowane do stron z dnia 26 lipca 2016 r. o dopuszczeniu dowodów w postępowaniu oraz postanowienie o wyznaczeniu 7 dniowego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Powyższe dokumenty w ocenie Kolegium były wystarczające do wydania ww. decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów komunalnych. Organ odwoławczy przywołał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, by następnie wskazać, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/1313/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustala się od ilości pojemników znajdujących się na nieruchomości, ich wielkości oraz częstotliwości ich opróżniania, a stawkę opłaty na podstawie § 4 przywołanej uchwały na kwotę w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. po 636,51 miesięcznie jako iloczyn liczby pojemników 7 szt., częstotliwości 4,33 tj. 1 x w tygodniu oraz stawki opłaty za jednokrotny wywóz 21 zł przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów. Organ II instancji wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) wprowadzono zasadnicze zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi polegające przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych i rezygnacji z dotychczasowego systemu umów cywilnoprawnych każdego gospodarstwa domowego z podmiotem odbierającym odpady, na rzecz jednolitych zasad finansowania odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju i przejęcie obowiązków przez gminy. Sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w u.c.p.g. opiera się na obowiązkowym systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. System ten, powoduje, że złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnych o wysokości tej opłaty. Natomiast w przypadku niezłożenia deklaracji bądź uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt ma obowiązek w drodze decyzji określić wysokość opłaty. Ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest związane aktualnie z wytwarzaniem tych odpadów czy z sytuacją dochodową, ale z zamieszkiwaniem na danej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość jest współwłasnością ww. stron i na nich wszystkich ciąży obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaliczanych do danin publicznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało:, "Kolegium ponownie stwierdza, że nie mają one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oraz w ocenie Kolegium prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, albo o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podtrzymał w całości zarzuty przedstawiane w odwołaniu i podkreślił, że decyzja ta została wydana bez podstawy zarówno prawnej jak i faktycznej oraz z rażącym naruszeniem O.p. Skarżący wskazał, że przyjęcie za prawdziwe twierdzenia, iż właściwą dla przedmiotowej nieruchomości jest deklaracja "DM", i metoda ustalania wysokości opłaty "od pojemnika" oznaczałoby, że wysokość opłaty winna być ustalona na podstawie miesięcznej, zmiennej liczby pojemników faktycznie opróżnianych, a nie liczby pojemników w które nieruchomość byłaby wyposażona. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji (uchylonej) z dnia 20 lipca 2015 r., a będącego również podstawą dla decyzji z dnia 24 sierpnia 2016 r. ustalono jedynie, że nieruchomość wyposażona była w 7 pojemników opróżnianych jeden raz w tygodniu. Nie ustalono liczby pojemników faktycznie opróżnianych w każdym miesiącu w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Skoro niespornym jest fakt, że na terenie nieruchomości znajdowało się 7 pojemników i nie było pojemnika do odbioru odpadów szklanych, to oczywistym jest, że składane, deklaracje nie mogły uwzględniać w swojej treści tego pojemnika, a tym samym gospodarka odpadami komunalnymi nie mogła być gospodarką selektywną, szkło trafiało do pojemnika z pozostałymi odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Sądowej kontroli została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Sp. z o.o. w K. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 127 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, lub prezydentowi miasta (...). Przepis art. 127 O.p. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwuinstancyjność oznacza zatem, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu. (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Jeżeli zaś sąd stwierdza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to nie może uznać tej okoliczności za nieistotną (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt FSK 169/04). Natomiast zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 O.p. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do postanowień § 4 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Niezbędne jest też wykazanie jakie znaczenie dla potrzeb rozstrzyganej sprawy mają dowody wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 121 § 1 O.p.) oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 124 ab initio O.p.). Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona powinna być pełna, tzn. powinna w swoim uzasadnieniu dawać kompletną informację co do tego, jakie elementy zadecydowały o takim określeniu praw lub obowiązków strony, które wyrażono w rozstrzygnięciu. Podkreślić trzeba, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów jest jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego (art. 121 O.p.). Nie zostanie ona zrealizowana, jeśli np. organ niestarannie, z pominięciem reguł określonych przepisami prawa sporządzi uzasadnienie decyzji. Zasadę tę należy traktować nie tylko jako postulat ustawodawcy wobec organów orzekających w sprawie, ale jako przesłankę oceny ich działania, a to oznacza, iż naruszenie tej zasady może stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia aktu administracyjnego, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów O.p. Strona postępowania, aby móc działać w zaufaniu do organu musi znać przesłanki jakimi kierował się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Dlatego równie istotne jak przestrzeganie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów jest przestrzeganie zasady przekonywania (art. 124 O.p.). Zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ należycie i wyczerpująco nie wyjaśni stronie jakie okoliczności faktyczne i prawne wziął pod uwagę w toku załatwienia sprawy lub nie odniesie się do argumentów podnoszonych przez stronę. Prawidłowe uzasadnienie decyzji jest jednym z istotnych warunków wpływających na umocnienie praworządności w administracji publicznej. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 269/98, Naczelny Sąd Administracyjny (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że jeżeli uzasadnienie decyzji ostatecznej jest wadliwe w ten sposób i z tego powodu, że nie spełnia celów i przesłanek art. 210 § 4 O.p., sąd administracyjny nie jest uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby w uzasadnieniu wydanego wyroku uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy za organ. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09 stwierdzając, że sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia standardów określonych powyżej wskazanymi przepisami O.p. Decyzja organu odwoławczego w swojej konstrukcji jest niejasna, chaotyczna i składa się z luźnych akapitów i zdań, które nie tworzą logicznej całości. Przede wszystkim nie wiadomo jednoznacznie, jaki stan faktyczny organ odwoławczy przyjął za podstawę swoich rozważań. Decyzja została w ten sposób zredagowana, że w pierwszej części (co jest prawidłowe) zawiera opis przebiegu dotychczasowego postępowania, by w następnej części uzasadnienia po zdaniu "Kolegium odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem sprawy zważyło, co następuje" ponownie przytoczyć opis prowadzonego przed organem I instancji postępowania w sprawie. Dalej stwierdzono, że "w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomość ma charakter nieruchomości zabudowanej, na której zamieszkują mieszkańcy i nie zamieszkują, a odpady komunalne gromadzone są w sposób nieselektywny". Jednakże w tym zakresie organ II instancji nie odwołał się do żadnych zgromadzonych w sprawie dowodów, które miałyby potwierdzać te ustalenia. Dla organu odwoławczego wystarczające do wydania skarżonej decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów komunalnych był fakt, że "W aktach sprawy znajduje się postanowienie skierowane do Stron z dnia 26 lipca 2016 r. o dopuszczeniu dowodów w postępowaniu oraz postanowienie o wyznaczeniu 7 dniowego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k:227-260 akt sprawy)". Bezrefleksyjne przytaczanie ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu organu I instancji przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 O.p. W ocenie Sądu nie można uznać za poprawną logicznie i wypełniającą zasadę wyjaśniania wyrażoną w art. 124 O.p. również odpowiedź na zarzuty odwołania zamykające się w przytoczonym powyżej przez Sąd autorytatywnym stwierdzeniu zawartym jednym zdaniu. Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika dlaczego zarzuty odwołania zostały przez organ II instancji uznane za niezasadne. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można również wywnioskować, dlaczego zdaniem organu odwoławczego w przypadku nieruchomości przy ul. Kapucyńskiej 7 powinna być złożona deklaracja "DM", a nie jak twierdził Skarżący deklaracja "DW", a przecież jest to jedna z podstawowych kwestii przejawiających się w niniejszej sprawie. Na organie odwoławczym ciążył więc obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby nie tylko Skarżącemu zapoznanie się ze stanowiskiem organu, ale także pozwoliłby na przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda tego poprzez wniesienie skargi do sądu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać nie tylko opis stanu faktycznego (czego nie należy utożsamiać z opisem przebiegu dotychczasowego postępowania), ustalonego przez organ, ale także wskazanie, w jakim stopniu został on przyjęty przez organ i dlaczego. Uzasadnienie o treści odpowiadającej wymogom art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez organ do swoich rozważań, ale musi obejmować także ocenę poczynionych ustaleń z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem (czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma). Jeżeli ocena zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niespójna, a przedstawiony stan faktyczny nieczytelny, uzasadnienie nie może spełnić wskazanych wcześniej funkcji, co również musi skutkować uchyleniem takiej decyzji. Podsumowując, rozważania prawne są chaotyczne i niekonsekwentne. Uzasadnienie zawiera zbędne powtórzenia zaciemniające przejrzystość argumentacji, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie, jest to jednak skutek tego, że nie zostały one w sposób jednoznaczny zakotwiczone w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności ustalić fakty, które uznaje za udowodnione, oraz dowody, na których się oparł, a także dowody, którym odmówił wiarygodności. Dopiero bazując na tej podstawie organ może przystąpić do oceny prawnej stanu faktycznego. Argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu. Wobec takiej, wysoce ułomnej konstrukcji uzasadnienia, dalsza wypowiedź Sądu jest niemożliwa. Ażeby rozważyć, czy organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd zmuszony byłby do wypełnienia zadań należących do organu odwoławczego, czyli ustalić stan faktyczny na podstawie zebranego materiału dowodowego, poddać ocenie wartość dowodową poszczególnych dowodów itd., tymczasem wykracza to poza zakres kompetencji Sądu. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji ostatecznej, a nie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć i zastępowanie w tym względzie organu administracji publicznej. Z wszystkich powyżej wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku, a przede wszystkich wyeliminować wszystkie wykazane nieprawidłowości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w/w ustawy.