II GSK 1956/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 574/17 w sprawie ze skargi [A.] w M. na negatywną ocenę zawartą w informacji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 574/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. w M. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w pkt. 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych; w pkt. 2. zasądził od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz A. w M. zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że A. w M. złożył wniosek do MJWPU, w ramach konkursu Nr [...] Oś priorytetowa V Gospodarka przyjazna środowisku, Działanie 5.3 Dziedzictwo kulturowe - typ projektów "Poprawa dostępności do zasobów kultury poprzez ich rozwój i efektywne wykorzystanie" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. strona została poinformowana, że w wyniku oceny projekt uzyskał pozytywną ocenę w kryteriach merytorycznych ogólnych oraz uzyskał 32 pkt z 51 pkt możliwych do zdobycia. Z uwagi jednak na poziom alokacji w ww. konkursie, wniosek nie został skierowany do dofinansowania. Organ wskazał, że szczegółowe uzasadnienie oceny poszczególnych kryteriów wyboru projektów, zawierają karty oceny, których kopie załączono do pisma. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący złożył protest, kwestionując ocenę w zakresie Kryterium merytorycznego nr 2: Poprawa dostępności do oferty kulturalnej, w tym dla osób niepełnosprawnych, oraz Kryterium merytorycznego nr 9: Sektor kreatywny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2017 r. MJWPU stwierdziła, że w toku procedury odwoławczej dokonała sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania wskazanych w proteście kryteriów. Po przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie, dokumentacji konkursowej, Kart oceny merytorycznej oraz zawartej w proteście argumentacji skarżącego, MJWPU dokonała zmiany punktacji kryterium szczegółowego nr 2, przyznając 3 punkty. Natomiast ocena kryterium szczegółowego nr 9 nie uległa zmianie. W uzasadnieniu tej części rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ekspert nr 1 w ramach kryterium nr 9 przyznał 4 pkt, natomiast ekspert nr 2 nie przyznał punktów. MJWPU podzieliła stanowisko eksperta nr 2 wskazując, że promowane są projekty, w których oferta kulturalno-edukacyjna jest tworzona i będzie realizowana we współpracy z podmiotem z sektora kreatywnego, a wymienione w liście intencyjnym, podpisanym przez Wnioskodawcę w dniu 23 maja 2016 r. z L. S. autorem portalu "[...]", formy współpracy nie potwierdzają deklaracji Wnioskodawcy w zakresie wspólnego tworzenia oferty kulturalno – edukacyjnej, a jedynie jej wspólną realizację. Planowana forma współpracy obejmuje przede wszystkim: - zamieszczanie w portalu w widocznym miejscu informacji o nadchodzących wydarzeniach organizowanych przez MDK, łącznie ze spotami wideo, - publikacje na profilu facebookowym portalu materiałów wideo lub zdjęć "na żywo" w czasie trwania wydarzeń, - publikację na portalu relacji z wydarzeń wraz z autorskimi fotoreportażami. W przypadku analizowanego projektu Wnioskodawca nie wykazał współpracy z sektorem kreatywnym na etapie tworzenia oferty, lecz na poziomie wyłącznie promocji. Wymienione w liście intencyjnym formy współpracy nie potwierdzają deklaracji Wnioskodawcy w zakresie wspólnego tworzenia oferty kulturalno-edukacyjnej, a jedynie jej wspólną realizację. W wyniku procedury odwoławczej suma punktów wyniosła 33, tj. o jeden punkt więcej niż po ocenie merytorycznej. Próg punktowy dla konkursu - jak stwierdziła MJWPU - wynosi 34,50 pkt, co powodowało brak podstaw do uwzględnienia protestu. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na negatywne rozpatrzenie protestu zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. informującym o wynikach oceny, organ nie podał uzasadnienia rozstrzygnięcia, odsyłając do kart oceny, których kopie załączono do pisma. Takie działanie organu, w ocenie WSA, nie zasługuje na aprobatę bowiem uzasadnienie powinno zawierać taką treść, aby umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu. Dołączenie przez organ do informacji o ocenie projektu kart merytorycznych ocen ekspertów nie można uznać za uzasadnienie stanowiska organu. Odnosząc się do oceny kryterium szczegółowego nr 9: Sektor kreatywny, Sąd miał na uwadze, że ekspert nr 1 w ramach kryterium nr 9 przyznał 4 pkt, tj. ocenę maksymalną, natomiast ekspert nr 2 za to samo kryterium przyznał 0 pkt. Z opisu kryterium szczegółowego nr 9 WSA wywiódł, że oferta kulturalno-edukacyjna w ramach projektu musi być tworzona i realizowana we współpracy z podmiotem z sektora kreatywnego. Natomiast, w ocenie MJWPU, z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że będzie on współpracował z podmiotem z sektora kreatywnego jedynie na etapie realizacji, a nie na etapie tworzenia, co - wg organu - przesądza o braku podstaw do przyznania skarżącemu 4 punktów za omawiane kryterium. Takie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazuje zdaniem Sądu I instancji, że organ odwoławczy podzielił ocenę eksperta nr 2, a jednocześnie nie podał, dlaczego za nieuzasadnioną uznał ocenę eksperta nr 1. WSA zauważył, że formułując tak rozbieżne oceny, obaj eksperci odwołali się do tych samych zapisów zawartych w liście intencyjnym podpisanym przez Wnioskodawcę w dniu 23 maja 2016 r. z L. S. autorem portalu "[...]". Z brzmienia zapisów pkt 10.12 i pkt 10.13.1 Regulaminu konkursu Sąd I instancji wywiódł, że informacja o wyniku rozpatrzenia protestu powinna posiadać uzasadnienie. Zdaniem Sądu w zaskarżonym piśmie z dnia 6 marca 2017 r. skarżący powinien otrzymać precyzyjne i czytelne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Brak obowiązku stosowania w tym zakresie reguł postępowania odnoszących się do decyzji administracyjnych uregulowanych w kpa, nie oznacza bowiem, że uzasadnienie, o którym mowa w pkt 10.13.1 Regulaminu konkursu, nie musi zawierać takich informacji, które umożliwią czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny bez potrzeby dokonywania szczegółowych analiz akt sprawy. Nieprawidłowość działania organu we wskazanym zakresie spowodowała, zdaniem WSA, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sprawa powinna zatem zostać ponownie rozpoznana. Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie powinien zostać powołany trzeci ekspert, który poddałby oceny dokonane przez ekspertów niezależnej weryfikacji. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 19 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów, w przypadku rozbieżności sięgających, co najmniej 30% punktów pomiędzy ocenami dwóch członków KOP, przy czym ocena przynajmniej jednego z nich musi wynosić minimum 60% punktów możliwych do uzyskania, wniosek oceniany jest przez trzeciego członka KOP, którego ocena jest ostateczna i wiążąca. W ponownym postępowaniu Sąd nakazał MJWPU rozpatrzyć wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła MJWPU. Wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 10.12. i pkt. 10.13.1 Regulaminu konkursu [...] oraz w związku z § 6 ust. 19 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów powołanych do oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, poprzez uznanie, że MJWPU, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania, nie dokonała oceny wniosku A. w M. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu A. w M. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, podczas gdy ocena wniosku została przeprowadzana zgodnie z prawem; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasady przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny projektów wykluczają dołączenia przez organ do informacji o ocenie projektu kart ocen merytorycznych ekspertów jako uzasadnienia stanowiska organu; b) art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 11, ust. 16-18 i ust. 20 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów powołanych do oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, poprzez niezastosowanie ww. postanowień Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów i na skutek tego błędne przyjęcie, że MJWPU, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania, była zobowiązana do powołania trzeciego eksperta do oceny spełnienia przez A. w M. Kryterium szczegółowego nr 9 Sektor kreatywny. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie MJWPU zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, mimo częściowo trafnych zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sądowi I instancji zarzucono błędne przyjęcie, że w sprawie zachodził obowiązek powołania trzeciego eksperta do oceny projektu odnośnie spełnienia kryterium szczegółowego nr 9 - "Sektor kreatywny". W myśl art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania - w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - przeprowadza właściwa instytucja, a projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013). Regulamin pracy Komisji Oceny Projektów powołanych do oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014-2020, doprecyzowuje w § 6 pkt 11, że zgodność wniosku o dofinansowanie z kryteriami dokonywana jest przez członków Komisji metodą "0/1" lub przez przyznanie punktów. W rozpoznawanej sprawie dokonano oceny punktowej spornego kryterium i wniosku. Według § 6 pkt 18-19 - co do ocen punktowych - w przypadku rozbieżności sięgających co najmniej 30% punktów pomiędzy ocenami dwóch członków KOP, przy czym ocena przynajmniej jednego z nich musi wynosić minimum 60% punktów możliwych do uzyskania, wniosek oceniany jest przez trzeciego członka KOP, którego ocena jest ostateczna. Skoro zatem trzeci członek KOP ocenia wniosek - nie zaś tylko pojedyncze kryterium - to tym samym trzeba przyjąć, że przewidziany przywołanym uregulowaniem obowiązek powołania trzeciego członka KOP zachodzi, gdy określone przepisem rozbieżności dotyczą oceny wniosku, nie zaś oceny kryterium. Za powyższym stanowiskiem przemawia też fakt, że KOP tworzone są dla oceny wniosków - zgodnie z kryteriami (§ 3 pkt 2 i 3 ppkt 1) - ale nie do oceny tylko poszczególnych kryteriów. Wnioski - celem ich oceny - przydzielane są wskazanym członkom KOP (§ 4 pkt 7), a ocena merytoryczna może przyjąć formę niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub panelową, tj. wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (§6 pkt 1). W świetle przedstawionego celu i zadań KOP oraz sposobu przydziału wniosków do oceny członkom KOP uznać należy więc, że w § 6 pkt 19 Regulaminu chodzi o trzeciego członka Komisji - z zasady dwuosobowej, składającej się z członków, którym przydzielono/powierzono ocenę wniosków w danym Działaniu (§ 3 pkt 1 i § 4 pkt 7) - a nie o dodatkowe osoby oceniające poszczególne kryteria. Omawiany zapis wskazuje dość jednoznacznie, że ocena wniosku przez trzeciego członka Komisji jest ostateczna i wiążąca. Prezentowanie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że w sytuacji rozbieżności w ocenie kilku kryteriów dwuosobowa Komisja Oceniająca Projekt byłaby zastępowana kilkoma innymi członkami. Tymczasem o ocenie wniosku, dokonywanej co do zasady przez dwuosobową Komisję, w określonych sytuacjach, decyduje trzeci członek Komisji - nie zaś także kolejni jej członkowie, powoływani do oceny poszczególnych kryteriów. Tym samym zarzut sformułowany w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadny. Nie można się też zgodzić z Sądem I instancji, że uzasadnienie informacji o negatywnej ocenie projektu – przez odesłanie do kart ocen – nie dawało stronie możliwości umotywowania protestu i z tego powodu doszło do naruszenia prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik oceny. Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Znaczy to, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie musi spełniać wymogów uzasadnienia, szczegółowo określonych art. 107 § 3 kpa. Nie ulega jednak wątpliwości, że ocena projektu musi być uzasadniona. Wymóg ten wyprowadzić można z treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stanowi on, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Możliwość oceny, czy w konkretnym przypadku nie uchybiono określonych tym przepisem zasadom ogólnym – o charakterze normatywnym – wymaga wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Z uwagi na prawem przewidzianą zaskarżalność negatywnej oceny projektu: protestem (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) a następnie skargą do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 powołanej ustawy) - zasadne jest też przyjęcie, że celem uzasadnienia jest wskazanie motywów dokonanej oceny projektu, aby dać wnioskodawcy możliwość wdania się w spór oraz umożliwić kontrolę oceny. Jeżeli uzasadnienie odsyła do kart ocen - w których wystarczająco jasno wyjaśniono powód negatywnej oceny projektu - można uznać, że uzasadnienie w istocie spełnia swoje zadania. Sam fakt, że ocena projektu odsyła do kart ocen - co do zasady - nie daje podstaw do stwierdzenia przeprowadzenia oceny z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W świetle dotychczasowych wywodów ogólnych co do celów i wymogów uzasadnienia negatywnej oceny projektu na uwzględnienie nie zasługuje jednak zarzut dotyczący motywów skierowanej do skarżącego informacji o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Stosownie do regulacji zawartych w punktach 10.12 i 10.13.1 Regulaminu konkursu wskazany tam organ rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza oraz w zakresie określonych zarzutów proceduralnych, a o wyniku rozpatrzenia informuje wnioskodawcę, przy czym informacja ta zawiera nie tylko treść rozstrzygnięcia ale i uzasadnienie. Z rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu dotyczyły prawidłowości oceny kryterium szczegółowego nr 9 – "Sektor kreatywny". Według opisu tego kryterium promowane są oferty, w których oferta kulturalno-edukacyjna jest tworzona i będzie realizowana we współpracy z podmiotem sektora kreatywnego. Wskazano przy tym, że sektor kreatywny, w zależności od definicji pojęcia, obejmuje różne rodzaje działalności, dla których kreatywność jest kluczowym czynnikiem produkcji. Do przemysłów kreatywnych zalicza się: działalność wydawniczą, działalność związaną z produkcją filmów, nagrań video, programów telewizyjnych, nagrań dźwiękowych i muzycznych, nadawania programów ogólnodostępnych i abonamentowych, działalność w zakresie architektury, badania i analizy technicznej, reklamy, badania rynku, i opinii publicznej; pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką. Jak wynika z akt sprawy, oceniając wskazaną we wniosku współpracę - obejmującą przede wszystkim: zamieszczanie w portalu w widocznym miejscu informacji o nadchodzących wydarzeniach organizowanych przez MDK, łącznie ze spotami wideo, publikacje na profilu facebookowym portalu materiałów wideo lub zdjęć "na żywo" w czasie trwania wydarzeń, publikację na portalu relacji z wydarzeń wraz z autorskimi fotoreportażami - pierwszy z oceniających przyznał wnioskodawcy 4 punkty, zaś drugi - 0 punktów. W świetle lakonicznego uzasadnienia negatywnej oceny projektu, poza sporem zdaje się pozostawać charakter kulturalno-edukacyjny oferty, jak i fakt, że podmiot współpracujący należy do sektora kreatywnego. Sporne niewątpliwie jest zaś to, czy współpraca obejmuje zarówno tworzenie jak i realizację oferty kulturalno-edukacyjnej. Odnośnie tej kwestii trzeba wskazać, że skoro z treści opisu kryterium wynika, że spełnia warunki tego kryterium tworzenie i realizacja oferty we współpracy np. z podmiotem prowadzącym działalność wydawniczą – to zasadne jest oczekiwanie wnikliwego rozważenia zakresu współpracy wynikającej z załączonego do akt listu intencyjnego, w szczególności co do tego czy w istocie deklarowana współpraca ma dotyczyć wyłącznie realizacji, czy też ma charakter tworzenia tej oferty. Podanie szczegółowych motywów przychylenia się do oceny jednego z oceniających jest konieczne tym bardziej, że – jak już wskazano – doszło do zasadniczej rozbieżności między oceniającymi tę kwestię. Z tych wszystkich względów - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji miał podstawy by uznać, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie spełnia swych celów i zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, mimo że stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie jest w pełni prawidłowe, orzeczenie - wydane na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej - odpowiada prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa z uwzględnieniem art. 182 § 2 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.