II OSK 590/18

Dnia 6 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 978/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 978/17, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę 1240 zł (jeden tysiąc dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 978/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017r. sygn. akt 978/17, a następnie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 27 listopada 2013 r. do Urzędu Miasta w S. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego zakładu. Opinią sanitarną z dnia 11 grudnia 2013r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2014r. Burmistrz Miasta S. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Raport został złożony przez [..] Sp. z o.o. w dniu 1 września 2014 r. Pismem z dnia 9 września 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Zgodnie z wezwaniem inwestor przedłożył w dniu 18 września 2014 r. nowy raport uwzględniający uwagi zawarte w piśmie Burmistrza oraz zawierający uaktualnioną podstawę prawną. Opinią sanitarną z 13 października 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zaopiniował przedsięwzięcie inwestycyjne bez zastrzeżeń, a postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji. Decyzją z dnia [..] lipca 2015 r Burmistrz Miasta S. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [..] Sp. z o.o., decyzją z dnia [..] września 2015r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in,, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w S. działając w trybie art. 136 K.p.a. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez dołączenie do akt aktualnej mapy ewidencyjnej obejmującej teren przeznaczony pod inwestycję, z uwzględnieniem wszystkich zabudowań położonych w sąsiedztwie, łącznie ze zlokalizowanymi w pobliżu terenami zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Mapa została złożona do akt przy piśmie organu I instancji z dnia 25 lipca 2016r. Pismami z dnia 11 i 18 lipca 2016r. Spółka - odpowiednio - zajęła stanowisko w sprawie i złożyła dokumenty - załączniki do raportu środowiskowego. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych, bądź też instytutu naukowego w celu wypowiedzenia się w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i określenie substancji, jakie będą emitowane do środowiska w wyniku procesu pirolizy określonego we wniosku Spółki oraz stężenia tychże substancji w kontekście obowiązujących norm, zasięgu oddziaływania powyższych substancji oraz ewentualnych skutków długotrwałego poddania oddziaływaniu substancji powstających w wyniku pirolizy ( dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenków azotu, tlenku węgla, węglowodorów aromatycznych i alifatycznych oraz innych substancji wskazanych przez opiniującego ) na środowisko, w tym w szczególności na zdrowie i życie ludzi (z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów zabudowanych zabudową mieszkalną, jak i terenów zabudowanych związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży ) oraz innych organizmów żywych. Nadto wskazanie czy w wyniku przedmiotowego procesu pirolizy do środowiska będą emitowane związki takie jak dioksyny, furany, nieograniczone związki chemiczne takie jak - HCL, HF, H2S, HCN, NH3 lub inne oraz pyły zawierające metale ciężkie. W przypadku stwierdzenia takiej emisji, wyjaśnienie jaki może być ich wpływ ( krótko i długofalowy) na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi oraz innych organizmów żywych. Jak również wskazanie innych możliwych sposobów oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Opinia została nadesłana do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 18 listopada 2016r. Pismem z dnia 7 grudnia 2016r. SKO w S. wezwało pełnomocnika Spółki do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dniu 29 grudnia 2016r. organ otrzymał odpowiedź, że brak jest konieczności uzupełnienia z uwagi na to, że żądane informacje znajdują się w treści raportu. Dnia 3 stycznia 2017r. do SKO w S. wpłynął wniosek Stowarzyszenia na rzecz utylizacji "[....]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. został załatwiony pozytywnie. Pismem z dnia 13 stycznia 2017r. SKO w S. zleciło organowi I instancji uzupełnienie opinii biegłych w celu wypowiedzenia się w przedmiocie akcentowanych w treści opinii braków informacji umożliwiających precyzyjną prognozę określającą zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w kontekście treści pisma Spółki z dnia 21 grudnia 2016r, oraz treści raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto jednoznacznego wskazania, z jakiego powodu mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych stężeń węglowodorów alifatycznych w powietrzu atmosferycznym poza granicami planowanej inwestycji oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśnienia co jest powodem wystąpienia wskazanych przez biegłych przekroczeń, wyjaśnienia i uzasadnienia rozbieżności w zakresie pomiarów stężeń sporządzonych przez autora raportu i wykazanych w jego treści oraz pomiarów biegłych opiniujących w sprawie. Jak również jednoznacznego wypowiedzenia się czy na podstawie informacji przedstawionych przez Spółkę w treści raportu wystąpią wskazane przez biegłych przekroczenia dopuszczalnej wartości stężeń węglowodorów alifatycznych. W dniu 2 lutego 2017r. wpłynęła uzupełniająca opinia biegłych, której treść tego samego dnia przekazano pełnomocnikowi Spółki. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] marca 2017r. znak [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [..] lipca 2015 r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił stanowisko i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3378/15. Wobec powyższego uzupełnił postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i dopiero na takiej podstawie dokonał oceny. Dokonując kolejnych czynności dowodowych miał na uwadze okoliczność, że ocena raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przekracza, pod względem merytorycznym jego możliwości, gdyż nie dysponuje on odpowiednią specjalistyczną wiedzą, która pomogłaby mu zweryfikować wszystkie zawarte w nim kwestie. Z tej przyczyny SKO posiłkowało się opinią powołanych biegłych. Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj. jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47. Organ wskazał również, że w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji ( od strony wschodniej, południowej i zachodniej), znajdują się posesje z intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a od strony północnej tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa mieszkaniowa. Inwestor ujawnił, że emisje substancji do powietrza, a także emisje hałasu będą występowały zarówno na etapie budowy jak również na etapie eksploatacji. Powołując się na opinię biegłych wskazał, że z racji na wentylację grawitacyjną, będzie to emisja niezorganizowana. Z obliczeń przeprowadzonych przez biegłych wynika, że w analizowanej sprawie wystąpią przekroczenia dopuszczalnej wartości odnośnie węglowodorów alifatycznych w powietrzu poza granicami terenu inwestycji oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej. Długotrwałe przebywanie ludzi na obszarze, na którym mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych wartości może powodować ujemny wpływ na zdrowie i życie ludzi. Ponadto wyliczenia biegłych wykazały, że planowana inwestycja może powodować przekroczenie dopuszczalnych dla pory nocnej (podczas której także będzie emitowany hałas), poziomów hałasu, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz.U. 2014, poz. 112 ) w dwóch przyjętych do obliczeń punktach obserwacji ( działki nr [..] oraz nr [..] ) usytuowanych na terenie zabudowy mieszkaniowej. Organ stojąc na stanowisku, że normy ustanowione przez ustawodawcę m.in. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odnośnie do niektórych substancji w powietrzu oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku winny być kategorycznie przestrzegane, uznał że niedopuszczalnym jest funkcjonowanie zakładu, który emitowałby te substancje niezgodnie z w/w regulacjami. Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinię biegłych z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, jak również brak określenia warunków środowiskowych mających na celu ograniczenie ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 30 czerwca 2017r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej, w którym odnosi się do odpowiedzi na skargę, stwierdzając przy tym, że przedstawione w niej stanowisko nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 maja 2017r. wpłynęło do Sądu pismo E. D., w którym zgłosiła swój udział w sprawie jako uczestnik na prawach strony. Na wezwanie Sądu z dnia 27 czerwca 2017r., E. D. w piśmie z dnia 2 lipca 2017r. wykazała, że wynik niniejszego postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. W dniu 14 lipca 2017r. w niniejszej sprawie zapadł wyrok, który następnie został zaskarżony skargą kasacyjną z dnia 11 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017r. na mocy art. 179a i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok stwierdzając, że E. D. została pominięta jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, co pozbawiło ją możliwości udziału w sprawie i stanowiło przesłankę nieważności postępowania. Jednocześnie ponownie rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby przez przeprowadzenie postępowania dowodowego "w znacznym zakresie" organ naruszył zasadę dwuinstancyjności. Opinia biegłych w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie dotyczyła nowej, nie rozważanej przez organ I instancji materii, lecz kwestii zawartych w złożonych przez skarżącą wniosku i raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Sąd uznał za słuszne wyjaśnienia organu, że w celu dokonania oceny zagadnień wymagających specjalnej wiedzy, której nie posiadał, musiał posiłkować się opinią biegłych. Zwrócił uwagę, że zarówno opinia jak i opinia uzupełniająca biegłych sporządzona była w kontekście pism składanych przez inwestora w toku postępowania oraz treści raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto wobec stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2016r. sygn. IV SA/Wa 3378/15 organ w myśl art. 153 p.p.s.a. zobowiązany był do przeprowadzenia powtórnej oceny w sposób wyczerpujący, co uczynił posiłkując się niezbędną do tego wiedzą posiadaną przez biegłych. Wskazał także, że organ nie był związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające, a wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, wskazał przy tym na przesłanki odmowy wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, iż zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem środowisko nie zostanie zabezpieczone przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony planowanego przedsięwzięcia. Zostaną przekroczone normy hałasu oraz normy emisji węglowodorów alifatycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("p.u.s.a."), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) , art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, 2, 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("u.o.o.ś.") w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO w S. w sytuacji, gdy bezzasadnie przyjęto, że środowisko nie zostanie zabezpieczone przed ewentualnym negatywnym wpływem planowanej inwestycji, co skutkowało bezprawną odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję wydaną przez Kolegium, która została wydana z naruszeniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016r. (sygn. IV SA/Wa 3378/15); 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, przejawiającej się w zakwestionowaniu przez SKO całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i wydaniu decyzji jedynie w oparciu o dowód, który został przeprowadzony na etapie postępowania odwoławczego co pozbawiło skarżącą kontroli instancyjnej decyzji; 4. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nie zawierała odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu skarżącej oraz obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej tj. wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwiło dokonanie rzetelnej kontroli sądowo administracyjnej; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przygotowanie wewnętrznie sprzecznego oraz niespójnego uzasadnienia uniemożliwiającego pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się również rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 - 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, godzi bowiem w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 K.p.a. nie może jednak dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w sprawie a taki niewątpliwie miała opinia biegłych, która stanowiła podstawę dla wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Jak zauważył bowiem Sąd I instancji, organ nie był w stanie dokonać samodzielnej oceny przedłożonych przez stronę dokumentów i zwrócił się o przedmiotową opinię do biegłych specjalistów. W tej sytuacji należy zauważyć, że dodatkowe postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 K.p.a., nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, jednoznacznie określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przekroczenia granic postępowania dowodowego przed organem odwoławczym ( art. 136 K.p.a.), co stanowi naruszenie prawa. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych, a następnie w kolejnym piśmie z dnia 13 stycznia 2017r. zlecił uzupełnienie wydanej opinii w celu wyjaśnienia wątpliwości wynikających z jej treści. Ustalenia organu dokonane na podstawie opinii biegłych stanowiły wyłączną podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak w oparciu o inne przesłanki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowody te - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - były w niniejszej sprawie na tyle istotne, że postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego nie można określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Uzyskana opinia biegłych stanowiła podstawę do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Nadto w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o brak jednego dowodu, lecz o wyjaśnienie szeregu kwestii dotyczących planowanego przedsięwzięcia, w tym zakresu oraz rodzaju jego oddziaływania na środowisko. Jak wskazali biegli przekroczenie dopuszczalnych wartości węglowodorów alifatycznych w powietrzu wystąpi przy uwzględnieniu wszystkich źródeł emisji substancji do powietrza, nie uwzględnionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nadto wskazali na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Jak już wyżej wskazano instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie narusza art. 136 K.p.a., jak i art. 15 K.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy również, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a. który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Należy również podnieść, że w sytuacji gdy w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności ujawnione w treści opinii biegłych, które nie zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko niezbędne było ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 78 u.o.o.ś. tj. powiatowego inspektora sanitarnego. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Opinia natomiast jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego też organ taki nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie powinno się wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów nie podziela się stanowiska organu opiniującego. Stanowisko organu sanitarnego co prawda niewiążące, jednak ma znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się tego organu w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia. Dalej należy podnieść, że organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną. Musi to jednak uzasadnić odnosząc się do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu i postanowienia uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2883/14). Nie można było jednak zwrócić się do organów uzgadniających w ramach dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym (art. 136 K.p.a.). W sprawie należałoby również rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych oraz inwestora i autora raportu, a następnie przedstawić tak uzupełniony materiał dowodowy organom uzgadniającym. Rację ma również skarżąca kasacyjnie spółka, że z treści art. 82 u.o.o.ś. wynika obowiązek organu określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków korzystania ze środowiska, po spełnieniu których możliwa jest realizacja przedsięwzięcia. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że na wstępnym etapie planowania przedsięwzięcia trudno jest określić precyzyjnie skutki dla środowiska wynikające z realizacji inwestycji. Organ orzekając więc o środowiskowych uwarunkowaniach określa potencjalne zagrożenie dla środowiska celem wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Zaznaczyć przy tym należy, że poziomy dopuszczalnego hałasu zostały normatywnie określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. z 2007r. Nr 120 poz. 826 ze zm.), a zatem nie są one określane w decyzji środowiskowej. Późniejsze negatywne oddziaływanie w tym zakresie powinno spowodować reakcję organów ochrony środowiska w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska ( art. 6, art. 112, art. 115a ). Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że są one niezasadne. Błędnie autor skargi kasacyjnej zinterpretował wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3378/15 wskazując na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi kasator Sąd w powołanym wyroku nie przesądził, że w sprawie należy wydać decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora, a jedynie ocenił, że przy tak sformułowanym uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał przy tym, że Kolegium zakwestionowało tylko ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, nie kwestionując okoliczności faktycznych w sprawie. Chybiony jest również zarzut nieuwzględnienia argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu, w sytuacji gdy organ uznał za zasadne wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji. Podobnie niezasadny jest zarzut kasacyjny niewyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej wydanego wyroku oraz sporządzenia niespójnego uzasadnienia uniemożliwiającego kontrolę instancyjną. Sąd wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, chociaż nie wyjaśnił czy w sprawie zaistniała przesłanka odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ograniczając się jedynie do ich wymienienia. Z kolei uzasadnienie Sądu zawierało wszystkie normatywne elementy pozwalające jednoznacznie ustalić motywy jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie, co pozwoliło na jego kontrolę instancyjną. Ze względu na powyższe, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie wniesionej skargi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił również, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.