II OSK 920/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 446/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 446/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej A. K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXVI/127/04 Rady Gminy J. z 18 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. i J. (dalej: m.p.z.p.) przez oddalenie skargi pomimo niezgodności zaskarżonej decyzji z m.p.z.p. na skutek niewłaściwej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz błędnego przyjęcia, że przedsięwzięcie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu m.p.z.p. Zarzucając powyższe wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., 2. Rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., 3. Zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie obory wraz z infrastrukturą towarzyszącą ma być realizowane na działce nr [...], która nie jest zabudowana. Dom mieszkalny inwestora znajduje się na działce nr [...]. Działki te nie są ze sobą połączone, ich granice oddalone są od siebie w odległości ok. 355 m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, okolicznością bezsporną jest to, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. jako [...], którego przeznaczenie podstawowe, zgodnie z §4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., to zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Istota sporu polega na stwierdzeniu, czy wnioskowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu m.p.z.p., a tym samym, czy decyzja organów I i II instancji nie narusza postanowień m.p.z.p. Zagadnienie to sprowadza się do dokonania właściwej wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa na gruncie m.p.z.p. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., tj. niezgodności decyzji z m.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie uważa, że aktem, który stanowi wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, jest m.p.z.p. W m.p.z.p. zabudowa zagrodowa rozumiana jest ściśle jako powiązanie na konkretnym terenie zabudowy mieszkalnej i gospodarczej. Planowane przedsięwzięcie położone jest na działce, której granice nie stykają się z działką objętą obecnie zabudową zagrodową i są od niej oddalone o ponad 350 m w linii prostej. Zamierzenie to będzie wymagało osobnych przyłączy i wjazdu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 4 ust. 1 i 2 uchwały nr XXVI/127/04 Rady Gminy J. z 18 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. i J. (dalej: m.p.z.p.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci ppkt (lit. a, b, c) o zróżnicowanej treści normatywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazała argumentacji pozwalającej na ustalenie zakresu zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać, przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Wskazane wadliwości skargi kasacyjnej uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie analizowanego zarzutu kasacyjnego, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie, chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu przepisu art. 151 p.p.s.a., wskazała art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., § 4 ust. 1 i 2 m.p.z.p. którym jej zdaniem uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie przekonała Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinny skutkować uwzględnieniem skargi. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. musiał zostać uznany jako nieoparty na usprawiedliwionej podstawie. Z tych względów dalsze oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosić się będą do zarzutu braku uwzględnienia przepisów prawa materialnego, których zarzut naruszenia powiązano z zarzutem uchybienia przepisowi art. 151 p.p.s.a. Oceniając zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1 i 2 m.p.z.p. powtórzyć należy wcześniejsze uwagi dotyczące tego, że § 4 ust. 1 i 2 m.p.z.p. składa się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W § 4 ust. 1 m.p.z.p. wymienione zostały oznaczenia graficzne zawarte na rysunku planu. Zgodnie z § 4 ust. 2 m.p.z.p. na obszarze objętym uchwałą plan wyodrębnia tereny, będące przedmiotem ustaleń, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi, dla których ustala się podstawowe przeznaczenie terenu obejmujące m.in. [...] – tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okolicznością bezsporną jest to, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. jako [...], którego przeznaczenie podstawowe, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., to zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżąca kasacyjnie uważa, że brak jest zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z treścią § 4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w art. 80 ust. 2 tej ustawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał działanie organów administracji orzekających w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r., nr [...], SKO w S. wyjaśniło, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że planowane w gospodarstwie rolnym przedsięwzięcie obejmuje budowę nowego budynku inwentarskiego (obora dla bydła), służącego w gospodarstwie rolnym do hodowli bydła mlecznego i cieląt oraz do produkcji mleka. Obecnie gospodarstwo znajduje się na działce nr [...] w J. W ramach przedsięwzięcia planuje się przeniesienie całej produkcji do nowo powstałego budynku na działce nr [...] w J. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika ponadto, że do wybudowanego obiektu przeniesione zostaną zwierzęta hodowane dotychczas w zabudowaniach na działce nr ewid. [...]. Powiększenie stada nastąpi w ramach własnej hodowli inwestora. Całość przeznaczona będzie dla celów prowadzenia gospodarstwa rolnego ukierunkowanego na hodowlę bydła mlecznego oraz w przyszłości z budynkiem mieszkalnym włącznie. Uczestnik postępowania, K. K., podczas rozprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 18 lutego 2020 r. oświadczył, że w odniesieniu do działki, na której został wybudowany budynek inwentarski, otrzymał pozwolenie na budowę domu mieszkalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku obory z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę stanowić będzie element zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej należy stwierdzić, że budowa budynku obory z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę zapewni realizację działalności rolniczej prowadzonej przez inwestora. Jak wykazano, planowane przedsięwzięcie będzie elementem zabudowy zagrodowej z budynkiem mieszkalnym włącznie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.