II SA/Rz 346/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. Ł. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi W. Ł. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. T. M. jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., którą wydano w następujących okolicznościach: Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Rada Gminy w [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej działki nr 23 położonej w miejscowości O. (dalej w skrócie: "działka"), stanowiącej własność Gminy [...] Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi Gminy [...]. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "Usg") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie "Ugn"). W trakcie XIX sesji Rady Gminy w [...] w dniu 28 października 2016 r. radni nie uwzględnili wniosku skarżącego o przedłużenie umowy dzierżawy działki z uwagi na przeznaczenie jej do sprzedaży w drodze przetargu. W piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. skarżący wezwał Gminę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [....] z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o wstrzymanie procesu sprzedaży działki której dotyczy uchwała i umożliwienie mu jej dalszej dzierżawy. W uchwale nr [...] z dnia[...] grudnia 2016 r. Rada Gminy w [...] nie uwzględniła wniesionego przez skarżącego wezwania do naruszenia prawa. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, co jednocześnie skutkowało naruszeniem zasady równości oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, a w rezultacie przyczyniło się do naruszenia uprawnień dzierżawcy przedmiotowej działki, któremu uniemożliwiono przedłużenie umowy dzierżawy pomimo stosownych zapisów w tejże umowie, oraz uniemożliwiono tym samym skorzystanie z pozaprzetargowego trybu wykupu nieruchomości, uzyskania bonifikaty, czy też innych udogodnień w nabyciu działki, pomimo jej zabudowania domkiem letniskowym. W uzasadnieniu skargi przytoczył treść § 10 umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 1996 r. zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą [...] zgodnie z którym "umowa miała być przedłużona na wniosek dzierżawcy" i podał, że wniosek taki został przez niego prawidłowo złożony. Ponadto wskazał na uprawnienia dzierżawcy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności prawo do pozaprzetargowego nabycia nieruchomości, preferencyjnych zasad zakupu i możliwości uzyskania bonifikaty na jej wykup. Zdaniem skarżącego, Gmina powinna była ustalić jego zamiary odnośnie działki, a przynajmniej poczekać do rozwiązania umowy dzierżawy aby przez swoje działanie nie pogwałcić praw dzierżawcy i nie pozbawić go przysługujących mu uprawnień. Podkreślił, że miał poważne zamiary odnośnie działki, poczynił na nią nakłady poprzez wzniesienie domku letniskowego, wreszcie wniósł o przedłużenie umowy dzierżawy, natomiast Gmina zaskarżoną uchwałą przesądziła o losie działki, która została finalnie zbyta na rzecz osoby trzeciej, przekraczając tym samym swoje uprawnienia, działając bez podstawy prawnej i poza granicami prawa, naruszając konstytucyjne prawo do równości obywateli i poszanowania ich praw. Odnosząc się do twierdzenia Rady Gminy w [...], iż § 10 umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 1996 r. był nieważny podniósł, że nieważności tej w żaden sposób nie stwierdzono, a zatem wywody te mają charakter wyłącznie ocenny. Zdaniem skarżącego, sporne postanowienie umowy miało charakter obligatoryjny, przewidujący obowiązek działania i jednocześnie stanowiło dla dzierżawcy gwarancję poszanowania jego prawa i kontynuacji dzierżawy w sytuacji, gdy będzie to zgodne z jego wolą, zważywszy na poczynione inwestycje i plany. W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniosła, że osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, tymczasem skarżący zarzucił jedynie naruszenie Konstytucji RP, a więc ustawy zasadniczej o ogólnym charakterze, nie mogącej stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Ponadto zdaniem Gminy, za odrzuceniem skargi przemawia również fakt, że dzierżawca nie posiada interesu prawnego aby domagać się stwierdzenia nieważności uchwały. W dalszej części podniosła, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin również na przepisach prawa samorządowego. Powołując się na treść art. 37 ust. 4 Ugn wskazała, że zawarcie umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu, zaś wojewoda albo odpowiednia rada gminy lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy przeznaczyła nieruchomość do sprzedaży jeszcze przed wpłynięciem wniosku o przedłużenie dzierżawy, po uprzednim ustaleniu, że działka nie jest zabudowana. Podkreśliła, że zabudowa działki w ciągu kilkunastu dni jakie dzieliły podjęcie zaskarżonej uchwały od daty wygaśnięcia umowy nie była możliwa. Podała również, że wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy został rozpoznany przez Radę Gminy na sesji w dniu 28 października 2016 r. Skarżący został poinformowany o terminie przetargu, do którego jednak nie przystąpił. Dalej podniosła, że art. 37 ust. 4 ugn ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie mógł być skutecznie zmieniony przez umowę dzierżawy, w związku z czym zapis § 10 umowy na który powołuje się skarżący jest nieważny. Ponadto skarżący miał świadomość, że zamiarem stron umowy było wydzierżawienie działki wyłącznie na okres 20 lat, co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu z posiedzenia Zarządu Gminy w [...] z dnia 18 marca 1996 r., oraz protokole z przeprowadzenia przetargu ustnego na dzierżawę z dnia 15 czerwca 1996 r. Podniosła również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, na działce nie została wykonana inwestycja, albowiem za taką nie można uznać ustawienie na gruncie szopy, ponadto w związku z niezabudowaniem działki w trakcie trwania umowy na podstawie pozwolenia na budowę nie mógł on nabyć działki w trybie bezprzetargowym i uzyskać bonifikaty. Zdaniem Gminy, skarżący nie wykazał też w jaki sposób została naruszona zasada równości wobec prawa. Wreszcie zdaniem Gminy, uchwała została podjęta w granicach kompetencji, w oparciu o właściwą podstawę prawną, zaś o przeznaczeniu działki mogła decydować również w trakcie trwania umowy dzierżawy, nie naruszając przy tym praw dzierżawcy. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżący podniósł, że jego interes prawny w materializuje się m.in. w treści art. 37 ust. 3 Ugn. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "Ppsa"), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 Usg, zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona na podstawie powołanego powyżej przepisu skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie wówczas, gdy spełnia wymogi formalne t. j. należy do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu w powyższym trybie i wyczerpano poprzedzający złożenie skargi tryb zaskarżenia polegający na złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 Usg. Przedmiot zaskarżonej uchwały (zbycie nieruchomości gminnej) mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Gminy w [....] do usunięcia naruszenia (pismo z dnia 28 listopada 2016 r.). Należało zatem ustalić, czy skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki w drodze przetargu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 Usg wywodzić się musi z prawa materialnego, które ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi. Należy podkreślić, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 Usg nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten służy ochronie praw podmiotowych. Inaczej mówiąc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. W przedmiotowej sprawie skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu interesu prawnego w uniemożliwieniu mu dalszej dzierżawy działki w oparciu o zapis umowy, a także braku możliwości skorzystania z pozaprzetargowego trybu wykupu działki, uzyskania bonifikaty, czy też innych udogodnień w jej nabyciu, pomimo jej zabudowania domkiem letniskowym. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) Usg w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 Ugn. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) Usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Art. 13 ust. 1 Ugn stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Generalną zasadą przy zbywaniu nieruchomości jest stosowanie trybu przetargowego przy sprzedaży i oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (art. 37 ust. 1 Ugn). W ocenie Sądu z przedstawionych przez skarżącego okoliczności nie wynika, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, ani też jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa dzierżawy tworzy wyłącznie stosunek obligacyjny pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy, dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Zgodnie z art. 693 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 459 ze zm.) dzierżawca ma prawo do używania rzeczy objętej umową dzierżawy i do pobierania pożytków jakie dzierżawiona rzecz przynosi, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, i zobowiązany jest do płacenia wydzierżawiającemu umówionego czynszu. Sprzedaż przedmiotu dzierżawy nie ma wpływu na uprawnienia dzierżawcy. Gmina, wykonując w stosunku do nieruchomości oddanej w dzierżawę prawnie zagwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa, w tym działań związanych ze sprzedażą nieruchomości (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. I SA/Wa 2097/11). Dzierżawca ma więc jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Przejawem interesu faktycznego właśnie jest wola skarżącego, by w dotychczasowy sposób eksploatować dzierżawiony grunt. Fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą w przedmiocie jej zbycia, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Naruszenia interesu prawnego skarżącego nie da się również wyprowadzić z treści przepisu art. 37 Ugn i przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomością. Przepis ten nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, nie rodzi też po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lub dzierżawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączne kompetencje co do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność gmin przyznaje organom danej gminy, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych. Art. 37 ust. 3 Ugn wprowadza możliwość zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu z uwagi na podmiot korzystający z tej nieruchomości przy spełnieniu następujących warunków: zbycie następuje na rzecz dzierżawcy nieruchomości, umowa dzierżawy co do zasady została zawarta na czas oznaczony, nie krótszy niż 10 lat, nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Skarżący nie spełnił warunku w postaci zabudowy działki, z akt sprawy nie wynika aby zabudował działkę na podstawie zezwolenia na budowę. Podkreślić jednak należy, że zastosowanie tego przepisu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem rady gminy, podobnie jak zawarcie umowy dzierżawy bez przetargu w trybie art. 37 ust. 4 Ugn. Wniosek skarżącego o zawarcie umowy dzierżawy był przedmiotem obrad Rady Gminy w [...] i nie został uwzględniony, o czym skarżący został poinformowany. Skarżący nie może więc wywodzić interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z powyższych przepisów. Wobec powyższego, skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot, jest niedopuszczalna z innych przyczyn i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa.