II OSK 71/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 311/17 w sprawie ze skargi J. W. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 25/16 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.W. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/16, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. grzywnę w wysokości 1000 zł za niewykonanie w/w wyroku, stwierdzającego przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki J.W. nr ew. [..] w miejscowości N. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [..] w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. W dniu 18 stycznia 2017r. J. W. wniosła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ze skargi J. W. prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie zalewania wodami opadowymi i organ decyzją z dnia [..] października 2015 r. nałożył na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych określonych w opinii technicznej dotyczącej zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi działki skarżącej. Starosta S. decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę chodnika, który w ocenie organu uwzględnia nałożone decyzją warunki odwodnienia działki nr ew. [..]. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny zasadności skargi niezbędna była analiza czynności podjętych przez organ po dacie 5 września 2016 r., czyli dacie otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku z dnia 25 maja 2016 r. wraz z aktami administracyjnymi. Z pism, które stanowiły reakcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wezwanie J. W. do wykonania wyroku wynikało, że Wójt Gminy S. pismem z dnia 23 września 2016 r., poinformował, że został opracowany projekt budowlany "budowa chodnika przy ul. P. oraz przebudowa ulicy S. , na działkach [..] w miejscowości N." uwzględniający warunki odwodnienia działki nr ew. [..] nałożone decyzją z dnia [..] października 2015 r. Starosta S. decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudową ulicy S. na działkach nr [..] w miejscowości N. W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że w dniu 13 lutego 2017 r. na działce o nr [..] została przeprowadzona kontrola z udziałem J.W. W czasie kontroli stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane objęte decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowę ulicy S. W ocenie Sądu, organ po wydaniu prawomocnego wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 25/16, stwierdzającego przewlekłość, nie wydał aktu administracyjnego w przewidzianym w tym wyroku terminie. Tym samym nie zastosował się do nakazu zawartego w orzeczeniu. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/16 , w sytuacji, gdy ten wyrok był już bezprzedmiotowy wobec wydania w dniu [..] października 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie w sprawie (nr [..]), 2. art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na organ grzywny, w sytuacji gdy nie było ku temu przesłanek, wobec rozstrzygnięcia sprawy przez organ decyzją i zważywszy na niepozostawanie przez organ w zwłoce co do wykonania wyroku Sądu, 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był orzekać, jak również poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do faktu rozstrzygnięcia sprawy przez organ decyzją, przyjmując bezkrytycznie, że zaistniały przesłanki materialnoprawne do nałożenia grzywny na organ i w konsekwencji nałożenie grzywny na organ pomimo oczywistej bezzasadności skargi, Biorąc pod uwagę powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści pisma oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, więc co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty dotyczące prawa procesowego. Jednak w tej sprawie konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż regulacje zawarte w tych przepisach determinują zakres ustaleń stanowiących przedmiot zarzutów procesowych. Zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 oraz § 6 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Istotą powyższego zarzutu jest argumentacja organu o bezprzedmiotowości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz z aktami sprawy z uwagi na uprzednie załatwienie przedmiotowej sprawy przez organ decyzją z dnia [..] października 2015 r., nakładającą na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych określonych w opinii technicznej dotyczącej zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi działki skarżącej. Przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wyroku, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Przez niewykonanie wyroku w rozumieniu w/w przepisu, należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Ponadto treść art. 286 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie § 2 cytowanego przepisu przewiduje, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu I instancji podlegała kwestia wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. Wyrokiem tym zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [..] w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że wyrok z dnia 25 maja 2016 r. jest wyrokiem prawomocnym, objętym przepisem art. 153 p.p.s.a., który stanowi o związaniu sądów oraz organów, których działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Prawomocny wyrok zawiera wiążącą ocenę zastosowania przepisów prawnych lub ich prawidłowej wykładni, zaś zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ. W w/w wyroku Sąd Wojewódzki, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., uchylającego decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne, stwierdził, iż organ ten naruszył zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 K.p.a., prowadząc przewlekle postępowanie. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazał, że przed rozpoznaniem skargi analizowane postępowanie administracyjne nie zostało zakończone przez organ rozstrzygnięciem, zobowiązując tym samym organ do jego wydania w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. Powyższa ocena zawarta w prawomocnym wyroku na mocy art. 153 p.p.s.a. wiązała nie tylko organ, do którego sprawa wróciła do załatwienia, lecz również sąd administracyjny orzekający w sprawie niewykonania w/w wyroku. Z tego względu argument organu zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący pominięcia przy ocenie okoliczności faktycznych przez Sąd Wojewódzki orzekający w przedmiocie przewlekłości wydania decyzji z dnia [..] października 2015 r., zobowiązującej Wójta Gminy S. do wykonania robót budowlanych zabezpieczających działkę nr [..] przed zalewaniem wodami opadowymi, nie mógł zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Jeżeli organ nie zgadzał się z oceną prawną przewlekłości zawartą w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., mógł wnieść od tego wyroku środek zaskarżenia, czego nie uczynił. Oznacza to, że skoro ocena prawna zawarta w tym wyroku uzyskała walor wiążącej, w związku z uprawomocnieniem się wyroku, kwestia ta nie może być podnoszona w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem nie jest przewlekłość postępowania, lecz niewykonanie wyroku. Istotne jest jednak również to, że powołana przez organ decyzja z dnia [..] października 2015 r. nie może być uznana za decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, której wydanie czyniłoby bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w sprawie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ust. 3 tego przepisu zastrzega, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i dopiero wtedy wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero tę ostatnią decyzję, która nie została wydana w sprawie, można byłoby uznać za decyzję rozstrzygającą sprawę w przedmiocie zalewania działki skarżącej. To decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 kończy postępowanie naprawcze. Jak wyraźnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, punkt wyjścia dla analizy czynności podjętych przez organ, mających na celu załatwienie sprawy, stanowi doręczenie organowi odpisu w/w wyroku zobowiązującego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wraz z aktami sprawy. Z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika, że Sąd Wojewódzki uwzględnił przebieg postępowania od 5 września 2016r., tj. od daty otrzymania przez organ odpisu w/w wyroku w przedmiocie przewlekłości postępowania. Analizie Sądu podlegały tym samym czynności organu poinformowania J.W. pismem z dnia 23 września 2016 r. o opracowaniu projektu budowlanego uwzględniającego warunki odwodnienia działki nr ew. [..] nałożone decyzją z dnia [..] października 2015 r., wydania przez Starostę S. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia Gminie S. pozwolenia na budowę chodnika, m.in. na terenie działki nr [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. oraz przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej działki w dniu 13 lutego 2017 r. To, że organ powiatowy w trakcie kontroli nieruchomości stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku określonego w decyzji zobowiązującej do wykonania robót budowlanych - bez wydania odpowiedniej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Pr. bud. - nie świadczy o rozstrzygnięciu sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie wykonał wyroku z dnia 25 maja 2016 r., co aktualizowało uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. W zakresie analizy czynności organu, które podjęte zostały po dniu otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia standardy nałożone art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy zarzut nie może zaś stanowić podstawy do podważenia oceny ustaleń faktycznych sądu administracyjnego, chyba że sąd nie zajmie żadnego stanowiska co do stanu faktycznego. Fakt, że strona nie podziela poglądu sądu, w tym w zakresie niewykonania opisanego wyroku, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej wykonania przez organ wyroku z dnia 25 maja 2016 r., która odpowiadała wymogom ustawowym, uwzględnił okoliczności faktyczne, które wynikają z akt administracyjnych, zaistniałe po dniu otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, a zatem w okresie relewantnym dla oceny wykonania przez organ wyroku z dnia 25 maja 2016 r. Nie można przyjąć, aby zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. uzasadniało pominięcie przez Sąd części materiału dowodowego sprawy, w tym decyzji z dnia [..] października 2015 r., bowiem wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wydanie tej decyzji nie skutkowało wykonaniem wyroku z dnia 25 maja 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, iż art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Taka jednak w niniejszej sprawie nie wpłynęła.