II OSK 3123/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1483/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1483/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) nie stwierdził u [...] choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej pod poz. 20 pkt 1 w wykazie chorób zawodowych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na mocy art. 237 § 1 pkt 3-6 i § art. 237 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm., dalej: "k.p."). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wskazuje orzeczenie lekarskie nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., wystawione przez Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] – Poradnię Chorób Zawodowych, orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. [...] – Klinikę Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego, Oddział Chorób Zawodowych w [...], oraz ocena narażenia zawodowego skarżącej, zatrudnionej w okresie od dnia 2 sierpnia 1976 r. do dnia 15 grudnia 2003 r. na stanowisku: garmażer, pakowacz garmażer, pakowacz, aparaturowy urządzeń w Zakładach Mięsnych "[...]" S.A. w [...], od dnia 23 września 2005 r. do dnia 11 października 2005 r. na stanowisku pracownik fizyczny w [...], oraz od dnia 7 kwietnia 2006 r. do dnia 3 lipca 2007 r. i od dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 10 sierpnia 2009 r. na stanowisku robotnik gospodarczy w [...]. Organ I instancji dodał, że skarżąca sama zgłosiła podejrzenie choroby zawodowej. Z orzeczenia lekarskiego wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...] wynika, że lekarz specjalista medycyny pracy wykonał badanie podmiotowe i przedmiotowe; przeprowadzono także badania dodatkowe, analizę dokumentacji medycznej oraz ocenę narażenia zawodowego. U skarżącej nie stwierdzono jednak klinicznie zespołu cieśni nadgarstka. Zgłaszane dolegliwości ze strony kończyn górnych wynikają bowiem z neuropatii cukrzycowej, zmian w odcinku szyjnym kręgosłupa oraz przebytego w grudniu 2013 r. urazu lewego łokcia. Na wniosek skarżącej przeprowadzono kolejne badania lekarskie. We wspomnianym orzeczeniu z dnia 9 lutego 2016 r. nie stwierdzono jednak ponownie podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od powyższej decyzji odwołała się [...], nie zgadzając się z twierdzeniem organu I instancji. Skarżąca wskazała, że niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym powinny być interpretowane na jej korzyść. Tymczasem w powołanych orzeczeniach lekarskich nie udało się z całą stanowczością wykluczyć występowania u [...] choroby zawodowej – zespołu cieśni nadgarstka. Skarżąca wymieniła przy tym dokumenty medyczne, które w jej ocenie przemawiają za stwierdzeniem choroby zawodowej. Decyzją z dnia 19 maja 2016 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2351 i art. 2352 k.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzeczeniem lekarskim z dnia 9 lutego 2016 r. sposób wykonywania czynności przez skarżącą wskazuje na brak konieczności wykonywania ruchów, które mogłyby spowodować ucisk na nerwy w kanale nadgarstka i przyczynić się w istotny sposób do powstania zespołu cieśni nadgarstka. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ II instancji zauważył przy tym, że orzeczenia lekarskie wydane w niniejszej sprawie mają status opinii biegłego, a zatem wiążą organy inspekcji sanitarnej przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Bez znaczenia w tej mierze pozostają dane statystyczne lub analogiczne przypadki. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie albo zmianę w całości. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, które prawdopodobnie wynika z niechęci do stwierdzania chorób zawodowych, gdyż wiąże się to potencjalnie ze wzrostem danin publicznoprawnych ponoszonych przez pracodawców. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 2351 k.p. chorobą zawodową jest choroba wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że jest ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przesłanką stwierdzenia choroby zawodowej jest uzyskanie pozytywnego orzeczenia lekarskiego, wydanego przez jednostki orzecznicze wymienione w § 5 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego. Wspomniane orzeczenia lekarskie mają walor opinii biegłego, wobec czego organy inspekcji sanitarnej mogę je kontrolować tylko pod względem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zakwestionowania wyników badania [...]. Mając zatem na uwadze wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, należy przyjąć, że nie wystąpiły powody uzasadniające stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej. Powyższy wyrok zaskarżyła [...], zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi, mimo że organ administracji publicznej naruszył art. 84 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na opiniach, które nie zawierają szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do zebranej dokumentacji medycznej; 2. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością i oddalenie skargi, mimo że organ administracji publicznej naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, w wyniku czego bezpodstawnie ustalono brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, mimo że zasadne było dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego zespołu biegłych lekarzy, których opinia byłaby pełna, jasna, spójna i wyczerpująca. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 marca 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu [...] wskazała, że organy administracji publicznej oparły swoje rozstrzygnięcia na lakonicznym stwierdzeniu, zgodnie z którym skarżąca kasacyjnie nie wykonywała czynności mogących spowodować powstanie u niej choroby zawodowej. Zasadne było zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wykonałby inny zespół orzeczniczy. Pozwoliłoby to na pełne wyjaśnienie rozważanej kwestii. Takiej kompletnej informacji nie zawierają bowiem kwestionowane orzeczenia lekarskie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na pozyskanie w toku postępowania administracyjnego orzeczeń lekarskich mających status opinii biegłego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również powodów, które miałyby przemawiać przeciwko korzystaniu z tych opracowań. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zauważył, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie chorób zawodowych nie mają kompetencji do samodzielnego powoływania zespołów biegłych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na nieważność postępowania. W granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również powodów przemawiających za uwzględnieniem wymienionego środka zaskarżenia. Zdaniem [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że opinie lekarskie wydane w sprawie były wystarczające do odmowy stwierdzenia u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej. Zarzut ten nie zasługiwał na aprobatę. Zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jak wynika przy tym z art. 2352 k.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Wspomniany wykaz został zawartych w załączniku do powołanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W przepisach wymienionego aktu wykonawczego określono również szczegółowo postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Jak wynika z § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Tym samym należy przyjąć, że orzeczenie lekarskie stanowi kluczowy dowód w toku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej. Prawodawca wskazuje zarazem w § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, że lekarz właściwej jednostki orzeczniczej I stopnia wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Należy jednocześnie podzielić stanowisko, w świetle którego orzeczenie lekarskie stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Do tych ostatnich należy niewątpliwie zaliczyć wiedzę z zakresu medycyny pracy, niezbędną do oceny, czy zatrudnienie w określonych warunkach mogła powodować powstanie choroby zawodowej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych. Wykluczona jest zatem merytoryczna kontrola orzeczeń lekarskich wydanych na podstawie § 6 i 7 powołanego rozporządzenia. Organy inspekcji sanitarnej nie mogły więc samodzielnie ustalić, że skarżąca kasacyjnie cierpi na chorobę zawodową wbrew wymienionym orzeczeniom. Powyższe uwagi nie oznaczają jednak, że opinia biegłego nie podlega jakiejkolwiek kontroli. Organy administracji publicznej mają obowiązek ocenić ją jako dowód w sprawie. Tym samym organy inspekcji sanitarnej są zobowiązane w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. do kontroli formalnej orzeczeń lekarskich, polegającej w szczególności na zbadaniu kompletności tego opracowania, zgodności z przepisami, a także jasności i spójności zawartej tam argumentacji. Oceniając z tej perspektywy orzeczenie lekarskie z dnia 9 lutego 2016 r. i poprzedzające je orzeczenie lekarskie z dnia 28 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych opinii. Przedstawiają one klarownie tok rozumowania lekarzy wystawiających omawiane dokumenty, wskazując w szczególności przeprowadzone badania i analizowane materiały. Zawarte tam uwagi są spójne i logiczne, a także odpowiadają wymogom wynikającym z powołanego rozporządzenia. Trafnie zatem organy administracji publicznej i sąd I instancji uznały, że powyższe orzeczenia lekarskie mogły uzasadniać odmowę stwierdzenia u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. okazał się bezzasadny. Z opisanych wyżej względów nie można było również przychylić się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zostały naruszone także przez niepozyskanie dodatkowej opinii zespołu biegłych z zakresu medycyny pracy. Jak wynika bowiem z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie miały wymienione orzeczenia lekarskie. Wprawdzie na mocy § 8 ust. 2 tego aktu wykonawczego właściwy państwowy inspektor sanitarny może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału, jeżeli uważa, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Niemniej wykluczone jest w tej mierze podważanie orzeczeń lekarskich w drodze dowodu z dodatkowej opinii biegłego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn akt II OSK 2860/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, jak sygnalizowano wcześniej, wydane w sprawie orzeczenia lekarskie były prawidłowe i pozwalały na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie zachodziła zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia przysługującego mu w ramach pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.