I OSK 224/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 15/17 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od T. K. na rzecz Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 15/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w przedmiocie wydania orzeczenia, skargę oddalono. Wyrok ten wydano w poniżej przywołanym, a przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zainicjowane było skargą, w której skarżący przypisał Powiatowemu Zespołowi Orzekania o Niepełnosprawności w [...] brak działania, a w rezultacie brak załatwienia jego sprawy we właściwym terminie, w związku z czym domagał się zobowiązania organu do wydania orzeczenia na temat umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Organ, zajmując stanowisko w odpowiedzi na skargę i wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. organ przesłał wnioskodawcy w dniu [...] marca 2016 r. zawiadomienie o terminie badania lekarskiego i posiedzenia składu orzekającego w jego sprawie. Termin posiedzenia wyznaczono na dzień [...] marca 2016 r. W związku z niestawiennictwem wnioskodawcy na wyznaczony termin i inne kolejne, usprawiedliwiane przez niego, badanie lekarskie T. K. i posiedzenie składu orzekającego odbyło się dopiero [...] czerwca 2016 r. Po przeprowadzonym badaniu lekarskim, decyzją przewodniczącego składu orzekającego wnioskodawca, w dniu [...] czerwca 2016 r. został wezwany do uzupełnienia złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji medycznej. Podstawą prawną wezwania był § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1110). Ze względu na nieuzupełnienie dokumentacji medycznej, niezbędnej do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wniosek o jego wydanie pozostawiony został bez rozpoznania w dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego w danej instancji. W okresie od otrzymania zawiadomienia o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej do czasu otrzymania informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skarżący nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu zapobieżenie pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pomimo informacji (zarówno pisemnej jak i ustnej) o krokach jakie należy podjąć w razie niemożności dotrzymania wskazanego terminu. Trudno zatem przyjąć jako słuszne twierdzenie skarżącego, o braku działania organu prowadzącego do stanu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. w Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a".), stwierdzając, że w kontrolowanej sprawie organ działał zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy, Sąd wskazał, że w myśl § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (dalej – "rozporządzenie"), jeżeli przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja, o której mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu jest niewystarczająca do wydania orzeczenia o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień - przewodniczący powiatowego zespołu zawiadamia na piśmie osobę zainteresowaną lub przedstawiciela ustawowego dziecka o konieczności jej uzupełnienia oraz wyznacza termin złożenia brakującej dokumentacji z pouczeniem, że nieuzupełnienie jej w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W § 3 rozporządzenia ustawodawca określił, co biorą pod uwagę zespoły przy orzekaniu. Przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności, jak i przy orzekaniu o wskazaniach do ulg i uprawnień bierze się pod uwagę m.in. ocenę aktualnego stanu zdrowia ale i zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących, potwierdzone aktualnymi wynikami badań diagnostycznych, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarska znajduje się osoba zainteresowana. W świetle przywołanych przepisów Sąd przyjął, że wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację medyczną nie było wadliwe prawnie i było uzasadnione. Powołując się na regulację zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazał, że uwzględniając skargę na bezczynność organu byłby zobowiązany zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji. Wobec braku niezbędnych dokumentów, organ nie mógł jednak zakończyć postępowania decyzją o wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie mając pełnego materiału dowodowego. Zatem nieuzupełnienie przez skarżącego wniosku w żądanym przez organ kierunku, nie pozwoliło stwierdzić bezczynności organu. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika T. K. zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]. Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnie, wskazując na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut naruszenie prawa materialnego, "a w szczególności" § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (dotychczas –"rozporządzenie") przez jego niewłaściwe zastosowanie. Uchybienie to polegać miało na pominięciu przy wyjaśnianiu sprawy terminu wyznaczonego skarżącemu do złożenia brakującej dokumentacji. Termin ten, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowił przesłankę konieczną do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd uznał czynność organu za zgodną z przepisami prawa, mimo kwestionowania jej prawidłowości przez skarżącego (obecnie – skarżącego kasacyjnie). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, warunkiem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania, o czym mowa w treści § 6 ust. 5 rozporządzenia, jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Pierwszy to nieuzupełnienie dokumentacji, o której konieczności uzupełnienia organ zawiadomił na piśmie, natomiast drugi to nieuzupełnienie tej dokumentacji w wyznaczonym przez organ terminie. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na fakty jakie miały miejsce w sprawie wyjaśnił, że wezwanie do dostarczenia stosownej dokumentacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. zawierało pouczenie o skutku niedostarczenia dokumentacji w określonym w piśmie terminie, w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie zawierało natomiast pouczenia o postępowaniu w przypadku braku możliwości złożenia dokumentacji w tym terminie. Skarżący kasacyjnie ustosunkował się do wezwania, informując organ pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., że wezwanie do dostarczenia dokumentacji otrzymał dopiero [...] sierpnia 2016 r. i nie był w stanie w tym dniu wykonać wezwania. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż skarżący kasacyjnie nie dostarczył do tego dnia brakującej dokumentacji. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że obowiązek skarżącego dostarczenia dokumentacji był związany ściśle z wyznaczonym terminem do dokonania tej czynności, W świetle przedstawionych faktów termin ten nie został jednak wyznaczony skarżącemu skutecznie. Do jego wyznaczenia, wobec braku przepisów szczególnych, powinny mieć zastosowania przepisy procedury administracyjnej. Sposób obliczania terminów został określony w art. 57 K.p.a. Wszystkie terminy, o których mowa w tym przepisie mają określony początek i koniec. Z redakcji pisma skierowanego do skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. nie wynika, kiedy rozpoczyna bieg termin, którego nieprzekraczalny koniec został wyznaczony na dzień [...] sierpnia 2016 r. W tak przedstawionej sytuacji autor skargi kasacyjnej przyjął, że jeżeli termin rozpoczynał się od doręczenia wezwania, to stosując per analogiam art. 57 § 1 K.p.a. termin ten nie powinien skończyć się wcześniej niż w dniu następnym. Skoro koniec terminu został wyznaczony na ten sam dzień, w którym przypadałby początek tego terminu, to termin ten należy uznać za bezskuteczny w stosunku do skarżącego, niezależnie od tego, że sam w sobie jest nieznany procedurze administracyjnej. Z powyższego autor skargi kasacyjnej wywiódł, że niedoręczenie dokumentacji przez skarżącego nie było powiązane z terminem, a zatem nie były spełnione konieczne przesłanki upoważniające organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że w piśmie organu zawarto pouczenie jedynie o rygorze. Nie było w nim informacji o tym, że również w tym przypadku skarżący może wnosić o zawieszenie postępowania, chociaż i tak mógłby nie mieć możliwości, aby taki wniosek złożyć w tym samym dniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pouczenia dotyczące jednych zdarzeń nie mogą być skuteczne w innych przypadkach, podobnie jak pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia jednego orzeczenia w sprawie nie może być skuteczne w stosunku do innych orzeczeń. Zatem organ, pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, działał niezgodnie z przepisami, naruszając § 6 ust. 5 rozporządzenia. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, skarżący kasacyjnie stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa przez prowadzący postępowanie organ nakazuje przyjąć, że organ ten pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się uchybienia pomijając przy wyjaśnianiu sprawy wpływu na nią terminu, o którym mowa w § 6 ust.5 rozporządzenia, przez co niewłaściwie zastosował ten przepis wyciągając błędne wnioski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, stwierdzając, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia są prawidłowe i nie naruszają przepisów rozporządzenia zawierającego szczegółowe zasady postępowania przy określaniu niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej przez autora skargi kasacyjnej wyjaśniono ponownie, że po przeprowadzonym w dniu [...] czerwca 2016 r. badaniu lekarskim, decyzją lekarza - przewodniczącego składu orzekającego - skarżący został wezwany w dniu [...] czerwca 2016 r. do uzupełnienia złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji medycznej w postaci odpisu kartoteki z przebiegu leczenia w Poradni [...] z ostatnich dwóch lat oraz Poradni [...] i Poradni [...]. W ocenie lekarza prowadzącego badanie lekarskie, dotychczas przedłożona dokumentacja medyczna, biorąc pod uwagę rozpoznane schorzenia współistniejące, była niewystarczająca do dokonania właściwej oceny stanu zdrowia i odpowiedniej kwalifikacji do jednego z trzech stopni niepełnosprawności. Organ zakwestionował zasadność twierdzenia, że skierowane do skarżącego wezwanie z dnia [...] czerwca 2016 r. (w skardze błędnie wskazano datę [...] lipca 2017 r.) nie zawierało pouczenia o postępowaniu, w przypadku braku możliwości złożenia dokumentacji medycznej w wyznaczonym terminie. W zawiadomieniu wyraźnie wskazano, że w przypadku braku możliwości złożenia dokumentacji w terminie należy wystąpić z prośbą o zawieszenie postępowania podając datę i przyczynę zwłoki w jej dostarczeniu, a nieuzupełnienie dokumentacji w terminie określonym w zawiadomieniu oraz niewystąpienie z prośbą o zawieszenie postępowania do czasu jej uzupełnienia spowodowuje zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zauważono, że jeśli skarżący przyznaje, że otrzymał zawiadomienie w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, to nie było przeszkód do podjęcia działań zgodnie z treścią pouczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej "P.p.s.a.," Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to jej autor, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacki, aby umożliwić spełnienie wskazanych wymagań, określonych w art. 176 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnie, korzystając z jednej tylko podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), wskazał jako naruszony § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności (dotychczas "rozporządzenie) posługując się przy tym zwrotem "w szczególności". Zwrot ten jednoznacznie sugeruje przykładowy charakter wyliczenia przepisów prawa materialnego, traktowanych jako naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi jednak być precyzyjne z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Z tej przyczyny, jedynym uchybieniem, jakie może zostać poddane kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną, jest niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji § 6 ust. 5 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, data odbioru zawiadomienia o konieczności uzupełnienia dokumentacji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uniemożliwiała mu wykonanie tego obowiązku. Odebrał bowiem zawiadomienie w ostatnim dniu wyznaczonym jako dzień wykonania czynności. Okoliczność ta pominięta została natomiast przez Sąd przy ocenie zasadności pozostawienia wniosku skarżącego kasacyjnie bez rozpoznania. Wyraził jednocześnie pogląd o braku skuteczności wezwania go do przedstawienia dokumentacji w przypadku, gdy wyznaczony mu termin upłynął przed doręczeniem mu wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie co do braku podstaw pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony, w przypadku usunięcia przez nią przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy. Celem wezwania do usunięcia braków dokumentacji pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania jest bowiem przymuszenie strony do przedstawieni określonych materiałów, bez których organ nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli strona nałożony obowiązek wykonałaby, nawet po wyznaczonym przez organ terminie ale przed wystosowaniem informacji o zastosowaniu sankcji, to brak przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku stanowiłby o bezczynności organu. Trafne byłoby w takiej sytuacji stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że sąd bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za chybiony pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym, w przypadku odbioru wezwania w dniu uniemożliwiającym mu terminowe jego wykonanie, ustaje przesłanka w postaci zasadności wezwania, a skarżący kasacyjnie pozostaje zwolniony z obowiązku, o którym mowa w tym wezwaniu. Obowiązek uzupełnienia dokumentacji medycznej, o czym mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia, nakładany jest przez organ w interesie wnioskodawcy i dopiero po wykonaniu tego obowiązku otwiera się dla organu możliwość doprowadzenie zainicjowanej przez niego sprawy do rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wobec braku niezbędnych dokumentów, organ nie mógł zakończyć postępowania decyzją o wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż nie dysponował pełnym materiałem dowodowym. Nie pozostawał zatem w bezczynności. W okolicznościach faktycznych sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych w toku postępowania, brak jest natomiast możliwości zaakceptowania sugerowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosku, iż skarżący kasacyjnie nosi się z zamiarem wykonania nałożonego przez organ obowiązku i tylko z przyczyn obiektywnych nie było to możliwe w wyznaczonym terminie. Z treści pisma skarżącego kasacyjnie z dnia [...] sierpnia 2016 r., skierowanego do organu po otrzymaniu wezwania do przedłożenia dokumentacji medycznej (nota bene wielokrotnie powtarzającego się ze względu na notoryczne odbieranie wezwania po wyznaczonym w nim terminie) wynika bowiem wręcz przeciwny wniosek. Skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawarł bowiem polemikę ze stanowiskiem organu. Stwierdził arbitralnie, że jego wniosek złożony był prawidłowo, a dotychczasowo przedstawiona dokumentacja jest wystarczająca do wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W świetle powyższego, argumentacja skargi kasacyjnej, w której jej autor chce wykazać brak skuteczności wezwania ze względu na datę jego odbioru, a w konsekwencji brak podstaw do zastosowania sankcji wezwania, nie może być uznana za trafną. Pomiędzy datą wyznaczoną w piśmie kierowanym przez organ, a datą pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarżący kasacyjnie miał w dyspozycji wystarczająco długi czas, by zapobiec skutkom określonym w rygorze, którego miał w dodatku miał pełną świadomość. Natomiast wezwania nie wykonał, traktując żądanie organu jako zbędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał właściwej subsumcji przedstawionego mu w aktach administracyjnych stanu faktycznego do § 6 ust. 5 rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności Sąd poddał ocenie zasadność wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji medycznej, powołując się na regulację zawartą w § 3 rozporządzenia. Mając na względzie okoliczności sprawy stwierdził, że powstałe w toku postępowania wątpliwości co do schorzeń skarżącego (obecnie skarżącego kasacyjnie) uniemożliwiały orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności. Tym samym Sąd I instancji przyjął, że wezwanie skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację nie było wadliwe. Ocenił nadto generalnie, że skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, co stanowiło przeszkodę do dalszego, merytorycznego działania organu. Taką ocenę zachowania skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, gdyż jest adekwatna do niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego. Skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 P.p.s.a., jak w sentencji. Natomiast, działając na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zastosowanie tej instytucji prawnej, stanowiącej wyjątek od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena, czy występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części dokonywana, jest na tle konkretnej sprawy i może być ona oparta na względach słusznościowych. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego było uzasadnione przede wszystkim szczególnym charakterem przedmiotu sporu i sytuacją zdrowotną i materialną skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu. Wynika to z faktu, że orzeka o tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo wojewódzki sąd administracyjny w składzie jednego sędziego (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8, art. 261 § 1 P.p.s.a).