I OSK 2452/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 324/17 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 324/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], z dnia [...] lutego 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2016 r. o nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent W. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A oraz B S. P. na okres 3 miesięcy od dnia zwrotu dokumentu do organu, z uwagi na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe było konsekwencją faktu, iż 9 grudnia 2016 r. do urzędu wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W., zgodnie którym w dniu 2 grudnia 2016 r. strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Ponadto kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy oraz odmówił przyjęcia mandatu, w związku z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie. W konsekwencji powyższego wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, wzywając stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy i udziału w toczącym się postępowaniu. Strona odwołała się od decyzji Prezydenta, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. S.P. kwestionował prawidłowość, dokonanego w chwili zatrzymania przez funkcjonariuszy Policji, pomiaru prędkości w konsekwencji odmawiając przyjęcia mandatu przez co sprawa została skierowana do Sądu. W jego opinii, organ wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, musi dysponować jednoznacznymi ustaleniami wskazującymi na przekroczenie dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. Z uwagi na zakwestionowanie dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru prędkości, odmowy przyjęcia mandatu, a także skierowania sprawy do Sądu, Prezydent nie dysponował takimi ustaleniami wydając decyzję, w związku z czym organ powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pismami z 30 grudnia 2016 r. i 17 stycznia 2017 r., organ wezwał stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W dniu 20 stycznia 2017 r. strona zwróciła dokument prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta i orzekło co do istoty sprawy, tj. o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy tj. od 20 stycznia 2017 r. do 20 kwietnia 2017 r. Powodem uchylenia decyzji był fakt złożenia przez stronę dokumentu prawa jazdy do akt sprawy i związana z tym możliwość określenia okresu, na jaki prawo jazdy zostało zatrzymane. SKO podniosło, że informacja Policji o stwierdzonym przekroczeniu przez kierującego dozwolonej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h ma charakter wiążący dla organów administracji, obligując je do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co znajduje oparcie w przepisach prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ wskazał, że obowiązujące przepisy wykluczają w tym zakresie jakiekolwiek uznanie organu administracji, w tym także Policji. Ponadto należy odróżniać postępowanie mandatowe za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, od prowadzonego przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii SKO – zarówno ów organ, jak i Prezydent W. nie posiadają uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego. Według SKO w sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższą decyzję SKO S.P. wniósł skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przekroczył on dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, pomimo kwestionowania przez niego prawidłowości dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego, z uwagi na nieprzyjęcie mandatu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sądu I instancji wskazał, że w sprawie nie można pominąć okoliczności, iż skarżący od samego początku i konsekwentnie, podnosił zarzut błędnego przyjęcia przez organy administracji, że 2 grudnia 2016 r. przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skarżący odmówił przy tym przyjęcia mandatu karnego. Powyższa okoliczność znana była organowi I instancji z przekazanej przez Policję informacji zawartej w w/w piśmie jak też z wiadomości uzyskanej od skarżącego. Zdaniem Sądu, kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a jednocześnie nie pozostającą poza sporem, było rozpatrzenie zarzutu skarżącego co do prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Zdaniem Sądu, z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy na etapie postępowania administracyjnego strona stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie sądowe w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią najistotniejszą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie, czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h oraz o odmowie przyjęcia przez niego mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu sądowym a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach rozstrzygnięcia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko, że skoro organ uzyskał informację od Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem, to "automatycznie" był on zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.). WSA nie podzielił także stanowiska, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie może opierać się wyłącznie na przekazanej organowi przez Policję informacji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r., sygn. K 24/15, wskazał, że omawiana procedura nie wprowadza automatyzmu i obligatoryjności zatrzymania prawa jazdy oraz umożliwia podniesienie w jej ramach zarzutu błędnego pomiaru prędkości. W ocenie Sądu I instancji z powodu pominięcia przez organy obu instancji tak istotnej okoliczności jak zaprzeczenie przez stronę przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należało uznać za zasadny. W konsekwencji załatwienie sprawy i wydanie decyzji w tym wypadku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu, o którym mowa wart. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Sąd I instancji podkreślił, że nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. W jego ocenie naruszono regulacje art. 7, 8, 77, 80 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a w konsekwencji art. 6 K.p.a Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa przejściowa") w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit. a) P.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, iż "Sąd (...) nie podziela poglądu (...), że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) P.r.d.", ponieważ "Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie (...) stanowi (...) zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego podyktowane jest także niewątpliwie ekonomiką i szybkością postępowania". W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną zarzutów. W ocenie skarżącego organu w wyroku pominięto treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy przejściowej, która wprowadziła do porządku prawnego m.in. przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W ocenie SKO przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie funkcjonuje samodzielnie, co wprawdzie dostrzeżono w wyroku, jednak wbrew jego treści. Powyższe dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji dyrektywy wykładni per non est. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei w dacie orzekania przez SKO art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy przejściowej stanowił, że do dnia 3 czerwca 2018 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (a więc w ustawie o kierujących pojazdami), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy wymienionej w art. 4 (czyli ustawy Prawo o ruchu drogowym). W przypadku natomiast, jeżeli dokument prawa jazdy nie został zatrzymany (w ww. trybie), wówczas zgodnie z art. 102 ust. 1c ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy. Nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej i są niesporne ustalenia, że w dniu 9 grudnia 2016 r. do Prezydenta W. wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W. informujące, że strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h oraz że kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy (odmówił przyjęcia mandatu w związku z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie). Z uwagi na tę informację Prezydent wszczął - w stosunku do skarżącego - postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. Zatem organ dysponował wiedzą o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, o odmowie przyjęcia mandatu karnego przez skarżącego i w następstwie - o zawisłym postępowaniu przed sądem powszechnym o ukaranie skarżącego, który negował przekroczenie ww. prędkości. Uwzględniając zatem przepisy cyt. u.k.p. i K.p.a. należało zwrócić uwagę na prowadzone przez organ postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy w przypadku, gdy "kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji natomiast, gdy strona na etapie postępowania administracyjnego stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie karne w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią zasadniczą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji drogowej o przekroczeniu prędkości o więcej niż 50 km/h przez kierującego pojazdem oraz o odmowie przyjęcia przez kierowcę mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu karnym, a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach rozstrzygnięcia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W toku postępowania administracyjnego organy zobowiązane są przy dokonywaniu rozstrzygnięć do przestrzegania zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Skoro Prezydent W. uzyskał informację od organu Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez ww. kierowcę, to w takiej sytuacji organ był zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jednakże rozstrzygnięcie organu w tej sprawie nie może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, skoro na etapie postępowania administracyjnego strona kwestionowała przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a ponadto organ dysponował również i tą informacją od policji drogowej. W świetle przedstawionych regulacji nie może być automatyzmu i obligatoryjności rozstrzygania o zatrzymaniu prawa jazdy, w sytuacji braku jednoznacznego ustalenia, czy dozwolona prędkość została przekroczona o więcej niż 50 km/h. Zgodnie z zasadą kompetencyjności wyrażoną w art. 19 K.p.a. oraz konstytucyjną zasadą praworządności, której przejawem jest także przestrzeganie przepisów prawa przez organy władzy państwowej w tym także w zakresie ich właściwości, Prezydent W. nie mógł dokonywać własnych ustaleń w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnej prędkości, o jakiej mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., bowiem tego rodzaju sprawy nie należą do jego właściwości. W kwestii ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h podmiotem właściwym jest sąd powszechny. Organy pominęły tę okoliczność nie zauważając, że rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy w tym konkretnym wypadku, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Postępowanie przed sądem powszechnym spełnia przesłanki zagadnienia wstępnego. Sąd ten przesądza czy kierowca przekroczył prędkość 50 km/h w terenie zabudowanym. Rozstrzyga niewątpliwie o kwestii kluczowej z punktu widzenia przedmiotu postępowania przed starostą. Odnosząc się do argumentu naruszenia przez Sąd I instancji reguły wykładni per non est wskazać należy, że wykładnia Sądu I instancji nie narusza tej reguły. Zawarte w ustawie przejściowej stwierdzenie, że "podstawą decyzji starosty jest informacja organu kontroli ruchu drogowego" należy odnosić do sytuacji, gdy w sprawie nie ma sporu co do okoliczności przekroczenia prędkości. Według takiego rozumienia powołanej normy nie dochodzi do błędu stosowania prawa, w którego efekcie część przepisu staje się całkowicie zbędna. Ponadto dokonując interpretacji powołanego przepisu ustawy przejściowej trzeba mieć na uwadze względy systemowe i funkcjonalne. Skoro TK stwierdził, że w sprawach zatrzymania prawa jazdy nie może być automatyzmu orzekania, to powołany przepis ustawy przejściowej należy tłumaczyć w granicach tzw. dopuszczalnego znaczenia językowego, a więc że "reguła wynikania" ma zastosowanie do tych sytuacji, w których nie ma sporu co do przekroczenia prędkości. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.