II SA/Gl 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w P. (dalej [...]ITD) decyzją z dnia [...]r., znak [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. – dalej u.t.d.) oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, nałożył karę pieniężną w wysokości [...]zł na J.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w J.. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] w K. na drodze został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą, którym kierował R.P.. Podczas kontroli wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy. Kontrolowany przewóz realizowano w ramach działalności gospodarczej J.W.. Podczas kontroli stwierdzono, iż w pojeździe, gdzie znajduje się urządzenie rejestrujące, podłączono niedozwolone dodatkowe urządzenie do impulsatora przy skrzyni biegów, tj. magnes, powodujący zafałszowanie zapisów prędkości, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Kierowca wskazał, iż nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności, ponieważ chciał do końca odebrać odpoczynek. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu kierowcy powinna pełnić strona, gdyż to kierowca w jej imieniu wykonuje przewozy drogowe. Podczas kontroli drogowej kierowca został przesłuchany w charakterze świadka. Zeznał, że czasami używał magnesu do zafałszowania wskazań tachografu, co wyklucza jakoby strona prowadziła prawidłowy nadzór nad pracownikiem. Pismem z dnia [...]r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazano tam, że organ I instancji, pomimo przedstawienia stosownych dowodów, nie zwolnił go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. W ocenie strony za powstanie naruszenia winę ponosi wyłącznie kontrolowany kierowca. Organ I instancji nie przedstawił dowodów, które udowodniałyby jej winę. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92c u.t.d., lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32 ust. 3, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014.60.1 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości [...] złotych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W przedmiotowej sprawie art. 92 b u.t.d. nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tegoż zapisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Brak jest też podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów na powstanie okoliczności mogących obalić ustalenia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik J.W., zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji [...]ITD, zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ku temu przesłanek; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, przejawiające się w niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niedokonaniu oceny na podstawie jego całokształtu; 2) art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 3) art. 6 k.p.a. – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu podano m. in., że naruszenie zaistniało, pomimo zachowania najdalej idącej ostrożności, przedsięwziętej przez stronę skarżącą, celem zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Strona nie miała wpływu na jego powstanie, ani obiektywnej możliwości zapobieżenia naruszeniu. Nawet gdyby hipotetycznie kierowca już w przeszłości dopuścił się podobnego wykroczenia, to wykrycie tego faktu jest obiektywnie nie do wykrycia przez pracodawcę. Pracodawca z kolei - zachowując najwyższą staranność w tym względzie - nie tylko regularnie szkoli zatrudnionych u niego kierowców ale, przede wszystkim, starannie i z wyprzedzeniem planuje zadania transportowe w taki sposób, by mogły zostać wykonane w zgodzie z przepisami, co potwierdza zgromadzony i przedstawiony organowi materiał dowodowy. Planując zadanie transportowe, strona uwzględnia możliwe utrudnienia w ruchu drogowym, zakładając bezpieczny margines czasowy. Żaden przepis i żadna regulacja nie mogą nakładać na jakikolwiek podmiot obowiązków z natury rzeczy niewykonalnych. Strona przedstawiła organowi materiał dowodowy, z którego wynikało, iż miary należytej staranności dopełniła. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ustawie o transporcie drogowym funkcjonują dwa przepisy przewidujące możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Pierwszym z nich jest art. 92b wskazujący w ust. 1, iż nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy i prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten jednak w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania (choć do niego nawiązuje GITD w zaskarżonej decyzji, przez co należy o nim wspomnieć). Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stwierdza, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli okoliczności wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Dlatego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej niemal sytuacji. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, jest w tym przypadku bez znaczenia, taka jest bowiem typowa sytuacja w stosunkach tego rodzaju. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Przedsiębiorca ma zatem możliwość np. wprowadzenia takiego systemu motywacyjnego, by nagradzać kierowców za jazdę bez naruszeń przepisów, nie poprzestając na ich karaniu np. naganami. Uregulowania ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zaistnienie przesłanek określonych w przepisach jest co do zasady wystarczające, aby taki przedsiębiorca obciążony został z tytułu popełnionych zaniedbań sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy przedsiębiorcy; nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, która jest określona w przepisach. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna. Dla uwolnienia się od niej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała zastosowania środków dodatkowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Co więcej, jest to odpowiedzialność niezależna od ewentualnej odpowiedzialności samego kierowcy. Zatem brak właściwego i w rezultacie skutecznego nadzoru, a w konsekwencji dopuszczenie do powstania naruszeń, obciąża wykonującego przewóz drogowy. Profesjonalny przewoźnik winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną i wdrożyć rozwiązania organizacyjne, pozwalające na prawidłowe wykonywanie przewozów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. III SA/Gd 698/13). Przy tym kierowca przyznał, że – wg protokołu przesłuchania – nie był to pierwszy przypadek, kiedy stosował tego rodzaju urządzenie, a to przemawia za tym, iż przedsięwzięte przez skarżącego środki były niewystarczające. Stwierdzone w czasie kontroli naruszenie świadczy o wadliwej organizacji pracy przez skarżącego, który te uchybienia bagatelizuje, przerzucając odpowiedzialność na kierowcę. Ustawodawca nie pozwala tu na miarkowanie zaniedbań i tym bardziej na ustalanie winy. Odpowiedzialność przedsiębiorcy, co ponownie należy podkreślić, ma charakter obiektywny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 §1, 80, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92a i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.