II OSK 476/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 484/17 w sprawie ze skargi J.R.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 484/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.R.K. (dalej "Skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej "PWINB") z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk (dalej "PINB") nakazał Skarżącemu rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego o ganek (wiatrołap) o wym. 3,15m x 3,30m, dobudowany do obiektu piętrowego od strony północnej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. S. [...] w S. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). Decyzja poprzedzona była postanowieniem z dnia [...] 2016 r. mocą którego PINB wstrzymał samowolnie prowadzone przez Skarżącego roboty budowlane przy rozbudowie budynku gospodarczego o ganek (wiatrołap). PINB nałożył również na Skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Nadto poinformował Skarżącego, że niespełnienie wymienionych wyżej obowiązków skutkować będzie nakazem rozbiórki. W toku postępowania PINB ustalił bowiem, że Skarżący wykonywał rozbudowę budynku gospodarczego o przedmiotowy ganek bez wcześniejszego uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że Skarżący nie spełnił nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, organ wydał nakaz rozbiórki. Odwołanie od decyzji PINB złożył Skarżący. Po rozpoznaniu odwołania PWINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że rozbudowa budynku gospodarczego o przedmiotowy ganek wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowany przez Skarżącego ganek nie jest bowiem gankiem przydomowym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., bowiem nie jest związany z budynkiem mieszkalnym. Stąd też jako prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że w sprawie zastosowanie znajdzie procedura legalizacyjna opisana w art. 48 – 49 Pr. bud. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł Skarżący. W ocenie Sądu nie zawierała ona jednak uzasadnionych podstaw. Sąd podkreślił, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na rozbudowę obiektu gospodarczego lub jego zgłoszenia. Stąd też zasadnie organy wdrożyły procedurę legalizacyjną zgodnie z art. 48 – 49 Pr. bud. Skarżący nie wywiązał się przy tym z nałożonych na niego obowiązków mocą postanowienia PINB z dnia [...] 2016r. Zdaniem Sądu realizacja spornego ganku objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że sporny ganek powinien zostać uznany za wolno stojący parterowy budynek gospodarczy lub przydomowy ganek, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Stwierdził przy tym, że sam charakter i funkcja opisanego w powołanym przepisie ganku wskazują, że musi on być trwale związany z budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania osób i pełnić funkcję służebną, pomocniczą do budynku mieszkalnego, aby mógł być uznany za obiekt budowlany nie wymagający pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.J.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności art. 21 i art. 64 oraz art. 32 Konstytucji RP przez zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozbiórki dobudowanego ganku wbrew zasadom ochrony własności przysługującym Skarżącemu kasacyjnie i zasadzie, że wobec prawa wszyscy są równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; 2. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, bezkrytyczną ocenę dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. tj. na niewłaściwej wykładni tego przepisu polegającej na bezzasadnym uznaniu, że przedmiotowy obiekt nie może być uznany za wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, garaż, wiatę lub przydomowy ganek i oranżerię (ogród zimowy). W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Prawidłowo bowiem organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji zakwalifikowały budowę wiatrołapu (ganku) jako rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, na wykonanie którego wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy ustaleniu, czy dany obiekt budowlany jest gankiem (wiatrołapem), decydująca jest funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku, wiatrołapie ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1566/17, LEX nr 2466815). Jednocześnie gdy konstrukcja takiego obiektu, która jako całość wykracza poza istniejący obrys budynku i zajmuje dodatkowo część powierzchni działki, zwiększa jej powierzchnię zabudowy, to tego rodzaju roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 891/15). Niezasadne są argumenty skargi kasacyjnej, ponieważ nie można spornego obiektu uznać za przydomowy ganek w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W świetle powołanego przepisu konieczne jest bowiem ustalenie, że obiekt budowlany, do którego ganek ma być dobudowany, ma charakter domu. Zgodnie z tym przepisem nie jest bowiem dopuszczalna budowa na podstawie zgłoszenia każdego ganku, ale tylko ganku przydomowego (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1566/17). Jak wynika z niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego sporny ganek (wiatrołap) został dobudowany do budynku o charakterze gospodarczym, co potwierdzają zarówno dane z ewidencji gruntów i budynków, jak również oświadczenie samego skarżącego, który do protokołu oględzin oświadczył, że budynek wykorzystywany jest jako budynek gospodarczy. Błędne są również twierdzenia skargi kasacyjnej, że wybudowanie wiatrołapu (ganku) w odległości kilku metrów od domu zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak bowiem wskazano powyżej, o ganku można mówić wówczas, gdy obiekt taki realizuje funkcję ochronną wejścia do budynku i stanowi jego część. Niezasadna jest również analogia do przydomowej oczyszczalni ścieków. Skoro bowiem wiatrołap (ganek) ma pełnić funkcję ochronną wejścia do budynku to fakt ten przesądza o tym, że ganek musi zostać zrealizowany bezpośrednio przy wejściu do budynku. Jak wskazano powyżej, brak jest podstaw do uznania za wiatrołap (ganek) obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku. Zgodnie z art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej spornego obiektu jak już wyżej wykazano nie można było uznać za przydomowy ganek w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Prawidłowo zatem przyjęły organy, a Sąd zaakceptował to stanowisko, że na budowę spornego ganku w dacie powstania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Bezspornie wykonane przez Skarżącego roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. W sprawie właściwy był zatem tryb postępowania określony w art. 48 Pr. bud. Zaś wobec niewykonania nałożonych postanowieniem na mocy art. 48 ust. 3 Pr. bud. obowiązków, zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki. Podkreślić należy przy tym, że legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. To od woli inwestora zależy bowiem, czy wyrazi on wolę legalizacji samowolnie wzniesionego wiatrołapu (ganku). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący kasacyjnie nie dokonał żadnych działań mających na celu legalizację samowolnie wybudowanego wiatrołapu. Skarżący kasacyjnie nie wykonał bowiem obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB, będąc przy tym poinformowanym, że skutkiem niewykonania obowiązków będzie nakaz rozbiórki. Ponadto niezasadne okazały się zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania ( art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Organy prawidłowo zgromadziły bowiem materiał dowodowy, który ma walor kompletności. Również prawidłowa i zgodna z prawem była ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazał ponadto, na czym konkretnie miały polegać naruszenia procedury administracyjnej oraz nie wykazał ich istotnego wpływu na treść rozstrzygnięć, będąc do tego zobowiązanym na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 21, art. 32, art. 64), które są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 21 ust. 1 gwarantuje ochronę własności, z kolei w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa oraz wolności jednostki może być poddawane pewnym ograniczeniom. Przepisy ustawy Prawo budowlane pozwalają na ograniczanie prawa własności w zakresie dotyczącym zabudowy nieruchomości. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja odpowiadała jego oczekiwaniom. Nie można również mówić o naruszeniu praw słusznie nabytych, skoro zabudowa nieruchomości jest efektem samowoli, a więc bezprawnego działania, bez poszanowania unormowań regulujących proces budowlany. Nie można bowiem w bezprawnym zdarzeniu upatrywać źródła prawa słusznie nabytego. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.