I OSK 2460/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt: II SA/Op 176/17 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A.W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt: II SA/Op 176/17 po rozpoznaniu skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. A.W. wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie [..] zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [..] nr rej. [..] w okresie od dnia 8 lutego 2009 r., kiedy pojazd został usunięty z drogi do dnia 27 grudnia 2011 r., kiedy pojazd został odebrany z parkingu w związku z przejściem własności na Starostwo, a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Na wezwanie organu o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, przedstawienie ich wyliczenia oraz przedłożenie dokumentów potwierdzających wysokość dochodzonych wydatków, A.W. przedstawił koszty osobowe za całodobowy dozór przez 7 dni w tygodniu wg kalkulacji dokonanej w 2009 r. Poinformował ponadto m.in., że koszty zużycia energii elektrycznej i pozostałych materiałów zostały pominięte w związku z brakiem możliwości ich odtworzenia, jednak powinny zostać przyznane w formie ryczałtu. Wyjaśnił też, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi przedstawioną kalkulację, ponieważ z podatku dochodowego od osób fizycznych rozlicza się ryczałtowo, a ta forma rozliczeń nie wymaga archiwizowania jakichkolwiek dokumentów dotyczących kosztów. Następnie na wezwanie organu uzupełnił kalkulację o koszty usunięcia pojazdu z drogi ([..] zł), obejmujące koszty osobowe ([..] zł), koszty paliwa ([..] zł) i koszt przeglądu ([..] zł/mies.). W dniu 14 grudnia 2011 r. rzeczoznawca motoryzacyjny i maszynowy, zarazem biegły sądowy i skarbowy wycenił pojazd stwierdzając, że ze względu na stopień zużycia i stan techniczny nie przedstawia on żadnej wartości handlowej, a naprawa nie jest uzasadniona ekonomicznie i nie ma możliwości dopuszczenia pojazdu do ruchu. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał A.W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodu marki [..]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie [..] zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [..] marca 2013 r. Postanowienia organów zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Op 549/13. Na zlecenie organu rzeczoznawca samochodowy, sporządził opinię z dnia [..] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie O. Postanowieniem z dnia [..] listopada 2015 r. Starosta Oleski przyznał A.W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [..] nr rej. [..], w wysokości [..] zł. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [..] marca 2016 r. znak: [..]. Kolegium stwierdziło, że sporządzona w sprawie opinia biegłego z dnia [..] października 2014 r. nie może stanowić podstawy wyliczenia kosztów dozoru pojazdu, gdyż nie wynika z niej, czy objęte opinią parkingi są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Poza tym biegły nie wyjaśnił przyczyn dużej rozbieżności stawek miesięcznych (od 25,00 zł do 250,00 zł) oraz nie zróżnicował, jaką część ustalonej przez niego średniej kwoty miesięcznej stanowią konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru, a jaką wynagrodzenie za dozór, jak również nie przedstawił żadnych wyliczeń ani jakichkolwiek danych potwierdzających przyjęcie wzrostu kosztów w latach 2010-2014 o 5%. Kolegium uznało, że przyjmując bezkrytycznie ustalenia biegłego, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości, Kolegium zwróciło uwagę, że organ powinien wziąć pod uwagę również stawki wynagrodzenia za dozór określone w umowie zawartej z A.W. dnia [..] listopada 2011 r., jak również rozpatrzyć wniosek strony w całości. W wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny, Starosta Oleski postanowieniem z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] przyznał zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [..] nr rej. [..], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości [..] zł brutto. Organ określił, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości [..] zł brutto, a koszt usunięcia pojazdu to iloczyn liczby km i stawki [..] zł brutto. Podając, że pojazd przechowywany był przez okres od 8 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r., tj. 1002 dni, oraz był usunięty z miejscowości D., ul. S., skąd odległość wynosi 40 km, organ przedstawił rachunkowy sposób obliczenia przyznanej kwoty: (1002 dni × [..] zł = [..] zł) + (40 km × [..] zł = [..] zł) = [..] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zakresu postępowania wyłączył okres od dnia [..] listopada 2011 r., kiedy obowiązywała umowa cywilnoprawna dotycząca rozliczania się Powiatu Oleskiego z A.W. za usuwanie z drogi, holowanie i przechowywanie pojazdów, gdyż stosownie do tej umowy kwestie związane z rozliczaniem przedmiotowych należności mają charakter cywilny. Sprawę spornych należności za okres od dnia 30 października 2010 r. do dnia 6 listopada 2011 r. rozpatrzył natomiast w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), w której podstawę prawną przyznawania wnioskowanych kwot stanowi art. 102 § 3. Nie stosował jednak stawek przyjętych w uchwałach Rady Powiatu w Oleśnie, które to zostały zastrzeżone dla właścicieli pojazdów. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę wyliczenia należności związanych z dozorem, organ wskazał, że wyliczenie dotyczące kosztów wynagrodzenia 4,2 osób zatrudnionych przy dozorze pojazdów nie zostało uwzględnione, gdyż strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wykonywania przez te osoby nadzoru parkingu. Ponadto kalkulacja zawiera błąd rachunkowy wynikający z podzielenia wykazanych kosztów przez 19, zamiast przez 13 pojazdów, tj. przez rzeczywistą ilość pojazdów nadzorowanych, skutkujący wzrostem kosztu dobowego do [..] zł. Organ wskazał, że parking należący do A.W. w ogóle nie był nadzorowany przez stróżów, ponieważ objęty jest monitoringiem z dwóch kamer. Teren ten jest dzierżawiony na podstawie bezpłatnej, bezterminowej umowy dzierżawy, a przechowywane na nim pojazdy mają wartość użytkową odpowiadającą wartości złomu. Wobec tego, że kalkulacja strony była nieprecyzyjna przeprowadzono postępowanie dowodowe. Na podstawie dokumentów uzyskanych od Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczących przetargów na parkowanie pojazdów zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję, porównano ceny ofertowe określone przez A.W. oraz przez innego oferenta. W wyniku tego dostrzeżono znaczącą rozbieżność pomiędzy wysokością kosztów dozoru przedstawioną w kalkulacji strony na potrzeby postępowania przed Starostą Oleskim ([..] zł/dobę netto), a cenami ofertowymi zaproponowanymi Policji przez A.W., wynoszącymi na lata 2010-2011 – [..] zł brutto, na lata 2012-2013 – [..] zł brutto. Organ stwierdził, że wbrew zaleceniom Kolegium, brak jest podstaw do ustalania wynagrodzenia jedynie w oparciu o stawkę wynikającą z umowy zawartej dnia [..] listopada 2011 r. ([..] zł/dobę), gdyż skutkowałoby to rozciągnięciem postanowień umowy na okres nieobjęty jej zapisami i wypłatą wynagrodzenia w kwocie wyższej niż żądana przez stronę. Z uwagi na duże rozbieżności w stosowanych stawkach konieczne było natomiast wystąpienie do biegłego o sporządzenie w tym zakresie stosownej opinii. Przyjmując, że sporządzona w sprawie opinia, określająca średnią miesięczną stawkę za przechowywanie pojazdów na parkingu w wysokości [..] zł brutto za dobę ([..] zł/miesięcznie), zawierającą podatek dochodowy i zysk (marżę handlową), jest "miarodajna i reprezentatywna" jako "wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte", Starosta Oleski nie zaakceptował określonego przez wnioskodawcę kosztu usuwania pojazdów, uznając go za zawyżony. W oparciu o ceny oferowane na potrzeby Policji przyjął stawkę usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynoszącą [..] zł/km brutto. A.W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przyznania wynagrodzenia za dozór w wysokości wskazanej we wniosku złożonym dnia 21 czerwca 2012 r., zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, a także o zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe od dnia przejścia samochodu na własność Powiatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..], orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że A.W. nie wyjaśnił czy użyty we wniosku zwrot "wynagrodzenie za wykonywanie dozoru" należy rozumieć dosłownie, jako wyłącznie ten element normy art. 102 § 2 u.p.e.a., czy też obejmuje on również poniesione konieczne wydatki na dozór. Dlatego, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, Kolegium uznało, że przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest zwrócenie się do A.W. o sprecyzowanie wniosku. Doprecyzowanie to powinno dotyczyć również końcowego terminu, za jaki dochodzona jest należność. Dalej Kolegium wskazało, że nie jest wystarczająca zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacja, iż za okres od dnia [..] listopada 2011 r. do dnia [..] grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z dnia [..] listopada 2011 r. Jeżeli bowiem strona nie zmodyfikuje podania, to organ zobowiązany będzie orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres, mając na uwadze, że zarządzenie nr 13/2010 Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę, obowiązywało do dnia 20 sierpnia 2011 r. Kolegium wywiodło, że tylko do tej daty, z uwagi na treść § 3 pkt 1 lit. a w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 102 § 2 u.p.e.a., Starosta Oleski ma podstawę prawną do rozstrzygnięcia w formie procesowej o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [..] nr rej. [..]. Organ odwoławczy uznał, że celowe jest domaganie się od A.W. zmodyfikowania wysokości dochodzonej kwoty. Zaznaczył przy tym, że jeżeli strona zmodyfikuje wniosek co do końcowego terminu, za jaki dochodzi zapłaty, to konsekwentnie - powinna również zmienić jej wysokość. Jako kolejną nieprawidłowość w zakresie działań organu pierwszej instancji Kolegium wskazało przyznanie stronie jednej kwoty [..] zł, z rozbiciem na kwotę [..] za okres przechowywania oraz kwotę [..] zł za usunięcie pojazdu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że norma art. 102 § 2 ustawy zawiera w swojej hipotezie dwa odrębne elementy: konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, natomiast nie zawiera w swej treści "kosztów usunięcia pojazdu", stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej. Podsumowując dokonaną ocenę, organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na wykazane braki, postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w całości, co skutkuje koniecznością zastosowania trybu kasacyjnego. Kolegium stwierdziło, że dopiero wówczas, gdy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i ustala we własnym zakresie wysokość dochodzonej należności. Stosownie do tego stwierdziło, że A.W. w piśmie z dnia 29 grudnia 2012 r. przedstawił kalkulację "kosztów osobowych", jednak organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia na umowę o pracę trzech osób oraz odprowadzania za te osoby składek na ZUS i zażądać korekty. Należało również zobowiązać stronę do przedstawienia kalkulacji uwzględniającej najniższe wynagrodzenie za lata 2010-2011, gdyż te właśnie lata, oprócz roku 2009, obejmował wniosek strony. Brak informacji w zakresie składek organ mógł zweryfikować zwracając się do ZUS z pytaniem, czy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na pracowników strony, a jeżeli tak, to od jakiej kwoty. Należało również zwrócić się o wyjaśnienie, dlaczego wyliczone koszty zostały podzielone na 19 pojazdów i czy na parkingu strona prowadziła w spornym okresie działalność gospodarczą w innym zakresie. Wnioskodawca powinien również wyjaśnić, kiedy zainstalował dwie kamery i dlaczego w związku z tą formą rejestracji zdarzeń w obrębie parkingu konieczne jest dodatkowo zatrudnianie czterech osób przy dozorze w sytuacji, kiedy wartość samochodów jest zerowa. W kwestii opinii sporządzonej przez biegłego na potrzeby sprawy, Kolegium dostrzegło, że autor opinii ograniczył się do lakonicznego wskazania, w oparciu o jakiego rodzaju informacje dokonał ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego, ale informacji tych nie przedstawił w opinii. Nie wiadomo również, czy podane w opinii wymogi dla parkingów: utwardzona nawierzchnia, oświetlenie w porze wieczorowo-nocnej i całodobowy dozór, mają charakter teoretyczny, czy odpowiadają realiom, przy czym wymogi te są niewystarczające, gdyż parkingi "porównawcze" powinny być przeznaczone dla pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy zróżnicowane stawki miesięczne (od 25,00 zł do 250,00 zł) wskazują na różny charakter działalności prowadzonej na poszczególnych parkingach. Niekompletna jest ponadto końcowa konstatacja o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014, gdyż nie odnosi się do okresu objętego wnioskiem, tj. lat 2009-2011. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Oleski nie uzupełnił w żaden sposób braków postępowania, a wskazany, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, obejmuje praktycznie całe postępowanie dowodowe, stąd Kolegium nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismem z dnia 17 marca 2017 r. A.W. zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy dla rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania co do uzyskania prawidłowej opinii biegłego; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy; art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy; art. 12 ust. 1 k.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie. Skarżący podniósł, że we wniosku jednoznacznie podał, iż żąda zarówno wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, jak i zwrotu poniesionych kosztów, co odpowiada koniecznym wydatkom w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Domaga się wypłaty zarówno wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu co również nie wymaga doprecyzowania. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie przez Kolegium, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania w zakresie prawidłowej opinii biegłego oraz ewentualnie innych dowodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium nie zachodziły podstawy do żądania precyzowania wniosku, co do charakteru żądanych należności, jak i okresu, za który skarżący domaga się ich wypłacenia. Z wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2012 r., inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, iż w związku z dozorem nad pojazdem marki [..] nr rej. [..] usuniętym w dniu 8 lutego 2009 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia 8 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. We wniosku wyraźnie przy tym wskazał, że domaga się przyznania "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że organ pierwszej instancji orzekał pomimo wątpliwości co do treści żądania. We wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu poniesionych kosztów, które w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a., niewątpliwie rozumieć należy jako wskazane w tym przepisie "wynagrodzenie za dozór" i "konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru". Sąd stwierdził, że we wniosku wyraźnie określono kwotę żądania oraz wskazano, że dotyczy ono okresu od dnia 8 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. Fakt, że według organu przyznanie należności za część tego okresu jest niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku. Kwestia zasadności żądania strony i możliwości przyznania należności za cały wnioskowany okres, a także rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach żądania, jest przedmiotem oceny merytorycznej. W konsekwencji, ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia co do całego okresu, za który skarżący domagał się należności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obligowało organ odwoławczy do dokonania oceny co do zasadności całego żądania i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Analogicznie powinien postąpić organ w razie dostrzeżenia wadliwego skonstruowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, sprowadzającego się - tak jak to stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu - do przyznania jednej łącznej kwoty należności za okres przechowywania i za usunięcie pojazdu, zamiast orzeczenia oddzielnie o wysokości koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór. Zdaniem Sądu, stwierdzone przez Kolegium powyższe wadliwości nie wymagały wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W ocenie Sądu, nie stanowiły podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. również zastrzeżenia organu dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem. Kolegium nie wzięło pod uwagę, że postępowanie organu I instancji było poprzedzone wyjaśnieniami wnioskodawcy, wykazaniem poniesionych wydatków, przedstawieniem sposobu wyliczenia dochodzonych kwot. Dopiero po uznaniu, że przedstawiona kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające. Organ odniósł się przy tym także do wskazanego w zaskarżonym postanowieniu, wcześniejszego postanowienia Kolegium z dnia [..] marca 2016 r., a więc według Sądu nie sposób uznać, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Ponieważ skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Kolegium mogło skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego - do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii. Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zdaniem Sądu zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W szczególności, nie było przeciwwskazań do przesłuchania skarżącego oraz autora opinii, bądź zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało dlaczego nie jest możliwe dokonanie oceny na podstawie zgromadzonych już dowodów. Kolegium sformułowało szereg zastrzeżeń dotyczących wyjaśnień strony oraz sporządzonej opinii, jednak nie określiło, aby uzupełnienie tych braków było niezbędne dla rozpatrzenia sprawy. Ponieważ treść wniosku strony nie budzi wątpliwości, a organ pierwszej instancji wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i dopiero następnie prowadził samodzielnie postępowanie dowodowe, ewentualne działania wyjaśniające polegałyby jedynie na uzupełnieniu dowodów, co prowadziłoby także do realizacji zasady szybkości postępowania, które w niniejszej sprawie trwa ponad 5 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie była podstawa do merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium zażalenia strony skarżącej, podczas gdy wykazane i szczegółowo opisane braki dowodowe uzasadniały konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, ponieważ wydanie prawidłowego co do istoty rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego wkraczającego poza zakres mający na celu uzupełnienie dowodów i materiałów, o którym mowa w art. 136 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zalecenie Kolegium w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. równoczesnego uzupełniania dowodów, do przedłożenia których zobligowany jest dozorca oraz dowodów z opinii biegłego podczas gdy dowód z opinii biegłego prowadzony przez organ z urzędu ma charakter następczy i można go przeprowadzić dopiero wtedy, gdy strona nie udowodni swojego żądania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do stwierdzeń Sądu I instancji podniesiono, że A.W. tylko w jednym piśmie - wniosku inicjującym postępowanie zażądał wypłaty wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków, Ponieważ organ nie może orzekać o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem, jeżeli strona o to nie wnosi, a w kolejnych pismach wnioskodawca wskazywał na żądanie wynagrodzenia wraz z odsetkami, to konieczne jest zobligowanie strony do sprecyzowania wniosku. Podobnie, zdaniem Kolegium, wnioskodawca powinien wyjaśnić, czy domaga się zapłaty za cały okres, czy wobec otrzymania określonej kwoty za okres między [..] listopada a 27 grudnia 2011 r. domaga się zapłaty za okres do dnia [..] listopada 2011 r. Wyjaśnienie tych kwestii, zdaniem Kolegium ma znaczenie dla ustalenia jednoznacznej treści wniosku. Organ podniósł ponadto, że przyznanie łącznej kwoty za usunięcie i przechowywanie pojazdu mogłoby zostać skorygowane wyłącznie, gdyby pozwalał na to zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto kalkulacja dostarczona przez wnioskodawcę, odnosi się tylko do wynagrodzenia za dozór, a nie także do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem, co wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, nie mieszczącego się w hipotezie art. 136 k.p.a., ponieważ wiązałoby się to z koniecznością potwierdzenia wyjaśnień strony stosownymi dokumentami. Zdaniem organu także opinia rzeczoznawcy nie mogłaby zostać uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ nie wiadomo czym kierował się autor wybierając 8 parkingów, z czego wynikają zróżnicowane miesięczne stawki przechowywania i jakie rzeczywiste wymogi spełniają parkingi, a w szczególności, czy są dostosowane do pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Kolegium Sąd w wyroku zawarł zalecenie równoczesnego uzupełnienia postępowania dowodowego prowadzonego na wniosek strony i z urzędu, co oznaczałoby działanie z naruszeniem normy art. 102 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu na postanowienie Starosty Oleskiego skarżący wyraźnie domagał się wypłaty wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu, a więc nie zachodzą wątpliwości ani co do zakresu żądania, ani okresu, który także został wyraźnie wskazany. W opinii skarżącego nawet konieczność sporządzenia nowej opinii biegłego nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, skoro dowód z opinii biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie. Skarżący nie jest w stanie przedstawić dokumentów wskazujących na poniesione koszty z powodów wskazywanych w postępowaniu wielokrotnie, kalkulacja miała obrazować sposób wyliczenia wynagrodzenia, a nie wskazywać na poniesione koszty; prowadzenie postępowania ponownie przez organ I instancji jest bezcelowe, skoro Kolegium może przeprowadzić postępowanie uzupełniające i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, a zarzuty dotyczą wadliwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu - uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia organu, który twierdzi, że nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia A.W. na wydane w sprawie postanowienie Starosty Oleskiego, z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym określoną w art. 136 k.p.a. możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego. Rozważania w sprawie wymaga zatem prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. prowadząca do zastosowania tego przepisu, wbrew zasadzie dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza, że postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane także przez organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania przed organem II instancji nie jest bowiem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika konieczność zachowania także w postępowaniu przed organem odwoławczym zasad i reguł prowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., a także obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. powstaje jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone na tyle wadliwie, że nie ma możliwości jego uzupełnienia przed organem II instancji, a więc nie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba zgromadzenia dodatkowych dowodów i uzyskania dodatkowych wyjaśnień, lecz wówczas, gdy organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, które stanowić miałoby podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Niedopuszczalne zatem jest dokonanie przez organ II instancji wyłącznie weryfikacji decyzji organu I instancji i wytknięcie błędów i niedoskonałości w przeprowadzonym postępowaniu. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., a więc niejako uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy musi wykazać, że nie miał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ nie był w stanie uzupełnić materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy. Rolą organu odwoławczego nie jest, co stanowczo należy podkreślić, wyłącznie skontrolowanie decyzji organu I instancji. Tylko w przypadku, gdy w sprawie nie poczyniono wymaganych ustaleń w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy organ może skorzystać z odstępstwa od zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy i skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Bez wątpienia zatem obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wykazanie podstaw do zastosowania powołanego przepisu przez wskazanie i uzasadnienie przyczyn, dla których w postępowaniu nie zastosował art. 136 k.p.a., tj. wskazanie, jakie wątpliwości nie mogły zostać usunięte w postępowaniu wyjaśniającym przed organem odwoławczym i dlaczego. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest właśnie unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania. Odnosząc się zatem do zarzutów organu skarżącego kasacyjnie, że skarżący jedynie we wniosku wskazał, że domaga się zapłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz wykonywanie dozoru, nieprecyzyjnie określając czy dozór ten obejmuje także wydatki konieczne poniesione na dozór, a w kolejnych pismach powtarza żądanie zapłaty tylko wynagrodzenia za dozór, stwierdzić należy, że zarówno z wniosku, jak i późniejszych oświadczeń wnioskodawcy, a także z treści zażalenia wnoszonego do organu II instancji wynika w sposób niewątpliwy zakres żądania, nie ograniczający się wyłącznie do wynagrodzenia za dozór, ale także obejmujący zwrot kosztów związanych z dozorem. Wnioskodawca, jak przyznaje sam organ odwoławczy w swoim postanowieniu, podawał, że ze względu na brak dokumentów źródłowych nie jest w stanie wykazać poniesionych wydatków i organ powinien ustalić ich wysokość we własnym zakresie. W tej sytuacji wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zobowiązujące organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do przedstawienia dokumentów potwierdzających wydatki i zwrócenia się do innych organów, jako wskazania ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, które to dodatkowo nie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji przez dokonanie stosownych wyjaśnień, nie stanowiły podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie budzi także wątpliwości zakres czasowy wniosku skarżącego obejmujący okres od dnia 8 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. Niedopuszczalne jest żądanie modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę dlatego, że organ odwoławczy uznaje, że nie ma podstaw do orzekania o roszczeniu w całym czasookresie, z uwagi na fakt, że od dnia 21 sierpnia 2011 r. nie obowiązywało zarządzenie nr 13/2010 Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę. Kwestia ta podlegać może jedynie merytorycznej ocenie organu. Wątpliwości co do prawidłowości postanowienia Starosty Oleskiego z dnia [..] września 2016 r. dotyczące przyznania kwoty za okres przechowywania pojazdu oraz kosztów usunięcia pojazdu (jako nie znajdujących oparcia w przepisach) także nie uzasadniały uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz mogły zostać skorygowane przez organ II instancji. Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że nie mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu przed tym organem wątpliwości, co do treści opinii rzeczoznawcy, w związku z zastrzeżeniami organu, czy parkingi porównawcze przedstawione w opinii mogły być przeznaczone dla pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Nie było przeszkód do wezwania rzeczoznawcy do wyjaśnień, uzupełnienia sporządzonej opinii, czy wreszcie wystąpienia o sporządzenie nowej opinii. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Starosta Oleski całkowicie zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się zaś należy z Sądem I instancji, że organ odwoławczy nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z użyciem dostępnych środków, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a. Kwestie wskazane przez organ odwoławczy jako niejasne, czy budzące wątpliwości, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ ich zakres nie przekraczał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności nie wymagają przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego w całości, lecz jedynie jego uzupełnienia. Wątpliwości winny zostać usunięte w postępowaniu przed organem II instancji, szczególnie wobec zasady szybkości postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie Sąd I instancji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a. Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) przez zalecenie równoczesnego uzupełniania dowodów. Sąd w żadnym razie zalecenia takiego nie zawarł, wskazując jedynie, że Kolegium mogło "rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego – do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii". Wskazania dotyczące dalszego postępowania Sąd ujął jasno, nie obligując organu do przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, a tym bardziej nie ustalając kolejności, w jakiej organ ma usunąć swoje wątpliwości w sprawie. Sąd zobligował organ natomiast do rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 k.p.a., z uwzględnieniem, że możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Z kolei przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie było przedmiotem zarzutów w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.