II OSK 2752/17

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 237/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 237/17, oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. S. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., 1369 ze zm.) - dalej P.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) – dalej: P.u.s.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, wskutek uznania, że powołanie błędnej podstawy prawnej przez organy obu instancji należy uznać za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, podczas gdy obowiązek kontroli legalności decyzji wymaga, aby doprowadzić do zgodności wydanej decyzji ze stanem prawnym, przy czym wpływ na wynik sprawy uchybienia przejawiał się w ukierunkowaniu postępowania na wykazanie braku uzyskania przez skarżącą zezwolenia na usunięcie drzew od właściwego organu (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. - dalej: "u.o.p."), co w konsekwencji prowadziło do nieuwzględnienia wniosków skarżącej zmierzającej do wykazania zaktualizowania się przesłanek innej normy - uzyskania przez nią zgody posiadacza nieruchomości na wycięcie drzew (art. 88 ust. 2 u.o.p.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw., z art. 11 P.p.s.a. oraz 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo braku rozpoznania przez organ szeregu zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji, wskutek czego doszło do zawężenia ze szkodą dla skarżącej zakresu rozpoznania sprawy oraz do pozbawienia jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego - co miało, wbrew twierdzeniom sądu, wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w braku możliwości skontrolowania prawidłowości rozumowania organu, w pozbawieniu strony prawa do rzetelnego postępowania i obrony swoich praw, tj. możliwości wykazania okoliczności skutkujących zwolnieniem jej - w całości lub części - z obowiązku nałożonego przez organy administracyjne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, iż organy postępowania administracyjnego nie poczyniły ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, polegających na kwestii uzyskania przez skarżącą zgody posiadacza nieruchomości, Gminy [...], na usunięcie przedmiotowych drzew, a także na kwestii zagrażania przez owe drzewa bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 86 ust. 1 pkt 5 u.o.p.) - co miało wpływ na wynik sprawy, polegający na nałożeniu na skarżącą administracyjnej kaiy pieniężnej, pomimo wystąpienia przesłanek, powodujących, że nałożenie jej nie było zasadne; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. naruszenia przez organ drugiego instancji art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w sytuacji, gdy z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia celem konwalidowania uchybień - co miało wpływ na wynik sprawy, polegający na braku rozpoznania sprawy przez sąd I instancji w jej granicach. W związku z powyższymi zarzutami na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1, a także art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z kwotą 17 zł uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. zarzuty powtórzono i szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie posiadała zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew, co wynika z wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...] oraz pisma Urzędu Miejskiego w [...] z grudnia 2015 r. Zdaniem organu rozmowa o konieczności wycinki drzew przeprowadzona z pracownikiem Urzędu Miejskiego w [...] o zamiarze usunięcia drzew przez Gminę nie może być odczytana jako zgoda na dokonanie wycinki przez osobę do tego nieuprawnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie można, więc też podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżąca powinna wykazać, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autorka skargi kasacyjnej nie wykazała skutecznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z nieruchomości, będącej własnością Gminy [...], oznaczonej ewidencyjnym numerem działki [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. Analiza zaskarżonego wyroku, pod kątem zarzutów skargi, nie wskazuje, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżoną decyzję. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że w realiach sprawy, organ wydał prawidłowe – zgodne z prawem - rozstrzygnięcie. W świetle powyższych uwag pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarżąca nie posiadała zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew, co wynika także z wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...] oraz pisma Urzędu Miejskiego w [...] z grudnia 2015 r. W myśl art. 11 P.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym, a przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń, nie wiąże sądu. Niemniej jednak adresatami tej normy stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne. Czynić je muszą samodzielnie, ale wyrok w sprawie o wykroczenie, w postępowaniu administracyjnym, powinien być jednym z elementów zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającym ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. Powyższe nie zwalniało zatem organu od prowadzenia postępowania dowodowego w omawianym zakresie i co należy podkreślić organ takie postępowanie przeprowadził. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Natomiast przepis art. 88 ust. 2 ustawy stanowi, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W tej sytuacji stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter obiektywny, a wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Skarżąca twierdzi, że usunięcie drzew odbyło się za zgodą i na zlecenie pracowników Urzędu Miejskiego w [...] nie przedstawiła jednak żadnego dowodu na tę okoliczność, przy istnieniu dowodów przeczących tym twierdzeniom. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że rozmowa o konieczności wycinki drzew przeprowadzona z pracownikiem Urzędu Miejskiego w [...] o zamiarze usunięcia drzew przez Gminę nie może być odczytana, jako zgoda na dokonanie wycinki przez osobę do tego nieuprawnioną. Powołując się na ustalenia zawarte w orzeczeniu Sądu Rejonowego w [...] uznającego winę skarżącej w popełnieniu wykroczenia z art., 144 § 2 k.w., polegającego na usunięciu drzew typu klon, stanowiących przydrożne zadrzewienia, bez wymaganego zezwolenia i zgody właściciela, brak jest podstaw do przyjęcia, że taka zgoda istniała. Nie było też potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w sprawie. Gmina [...] starała się wprawdzie o uzyskanie zezwolenia na usunięcie 3 drzew, jednak Starosta [...] uznał usunięcie tylko jednego drzewa za wystarczające dla poprawy bezpieczeństwa na drodze. Swoje stanowisko Starosta [...] wyraził w decyzji z dnia 5 sierpnia 2015 r. zezwalając Gminie [...] na usunięcie 1 drzewa oraz odmawiając usunięcia 2 drzew z gatunku klon. Należy zgodzić się Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że usunięcie drzew nie nastąpiło w stanie wyższej konieczności a samo przekonanie skarżącej o niebezpieczeństwie w ruchu lądowym, czy też o stanie wyższej konieczności, nie uzasadniało wycięcia drzew bez uzyskania stosownego zezwolenia oraz zgody posiadacza nieruchomości, zwłaszcza, że uprawnione do tego organy analizowały przesłanki usunięcia drzew nie stwierdzając konieczności ich usunięcia. Zresztą stan wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p., uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, powinien być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Systemowa wykładnia przepisów u.o.p. prowadzi do wniosku, że musi to być ponadto stan nadzwyczajny, obejmujący wyjątkowe i nagłe zagrożenie, poważniejsze niż to, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. Zgodnie bowiem z art. 83f ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane w razie prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1264/18, LEX nr 2625731). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09, LEX nr 597595). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.