II OSK 2937/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 547/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 547/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że: - organ odwoławczy związany był wskazaniami prawnymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku w sprawie II SA/Kr 673/16, pomimo istotnej zmiany stanu prawnego, a co za tym idzie - uznanie przez Sąd za prawidłowe, iż organ ten nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a tym samym naruszył art. 6 k.p.a.; - prawidłowe było uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]) i nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (budowli) - wagi towarowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] składającej się z płyty żelbetowej o wymiarach 4.32 m x 18,05 m stanowiącej fundament oraz funkcjonalnie z nią połączonych żelbetowych elementów wraz z instalacją i sensorami pomiarowymi, stanowiącymi całość użytkową, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji, kiedy decyzja organu pierwszej instancji nakazywała wykonanie rozbiórki wagi towarowej, a co za tym idzie - uznanie, iż organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji prawidłowej i wydanie takiego samego orzeczenia co do istoty sprawy. Podnosząc powyższy zarzut, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że nie podziela stanowiska Sądu dotyczącego charakteru zmiany stanu prawnego, jaki dokonał się po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Kr 673/16. Wskazała, że w odniesieniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego zmieniły się dwie kwestie: po pierwsze, przesłanka legalizacji, jaką jest obecnie zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzednio: zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), po drugie - wprowadzenie zaskarżalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zmiany te nie są zmianami nieistotnymi, gdyż obie kształtują zasadniczo różną sytuację inwestora w procesie legalizacji inwestycji budowlanej. Zmiana w zakresie zgodności legalizowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o zakresie badania przez organ pierwszej instancji przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie takie zatem może być wydane, jeśli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Spod badania organu pierwszej instancji usunięta została decyzja o warunkach zabudowy, nawet jeśli była dla przedmiotowego terenu i inwestycji wydana. Kwestia ta jest zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną o tyle istotna, że nawet wydana decyzja mogła w inny sposób ukształtować funkcję i parametry zrealizowanej lub będącej w realizacji inwestycji podlegającej legalizacji, co wcale nie wyklucza zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna ona być badana w kontekście ogólnych przepisów, a nie odnoszona do zakresu indywidualnego postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją o warunkach zabudowy, które przecież mogło dotyczyć zupełnie innego zakresu przedmiotowego. Jak wywiodła Spółka, po dokonanej zmianie przepisu, organ dopiero po wstrzymaniu robót budowlanych może żądać przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie zaś zaskarżalności postanowienia, o którym mowa w ust. 2 omawianego przepisu, stanowi o sytuacji procesowej inwestora i jako zasadnicza zmiana charakteru rozstrzygnięcia organu (postanowienia) nie może być traktowana jako zmiana redakcyjna lub nieistotna, gdyż postanowienia zaskarżalne to takie, na które przysługuje zażalenie (art. 141 k.p.a.). Zdaniem Spółki, z powołanych względów organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie mógł ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i do wskazań wyrażonych w sprawie II SA/Kr 673/16, lecz powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ponownego rozpatrywania odwołania. Skoro zatem stan prawny zmienił się w sposób istotny, organ powinien był przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego, przy uwzględnieniu, w miarę możliwości, wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd, nie ograniczając się jednakże do nich. Wnosząca skargą kasacyjną podniosła ponadto, że w sprawie II SA/Kr 673/16 Sąd wskazał, iż uchybienia dokonane przez organ odwoławczy w pierwszej jego decyzji z [...] września 2015 r. dotyczyły sfery subsumpcji stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa materialnego. Zdaniem Sądu, waga będąca przedmiotem postępowania jest budowlą, zatem co do zasady prawidłowe było nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy nieprawidłowo określił jednak jej zakres. Sąd wskazał, iż waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość techniczno-użytkową, która to cecha jest elementem kwalifikacyjnym budowli. Podsumowując, Sąd nakazał organowi odwoławczemu zastosować wyrażoną ocenę prawną do właściwego opisu robót budowlanych i obiektu budowlanego (wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę). W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, skoro zrealizowana przez inwestora waga samochodowa jest obiektem budowlanym składającym się z części o charakterze ściśle budowlanym (fundament) oraz niemających takiego charakteru urządzeń technicznych i stanowi jedną całość użytkową, która jako wolnostojące urządzenie techniczne mieści się w definicji budowli, to organ odwoławczy powinien był dokonać pod kątem takiej kwalifikacji przedmiotu postępowania, oceny decyzji organu pierwszej instancji i złożonego od niej odwołania. Spółka podniosła również, że skoro decyzją z [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę wagi towarowej wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to uchylenie decyzji o tej treści rozstrzygnięcia, a następnie nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (budowli), tj. wagi towarowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] składającej się z płyty żelbetowej o wymiarach 4,32 m x 18,05 m stanowiącej fundament oraz funkcjonalnie z nią połączonych żelbetowych elementów wraz z instalacją i sensorami pomiarowymi, stanowiącymi całość użytkową, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy, jeśli był zobowiązany na podstawie art. 153 P.p.s.a. wskazaniami Sądu w sprawie II SA/Kr 673/16, to powinien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z rozważaniami na temat charakteru budowli wyrażonymi w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w całości, a następnie orzec co do istoty sprawy w sposób identyczny, jak w decyzji uchylonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Spółka postawiła wyłącznie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wydanego w przedmiotowej sprawie (prawomocnego) wyroku z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 673/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odwoławszy się do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej powoływana jako P.b.), który zawiera legalną definicję budowli, stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania waga towarowa jest budowlą (wolno stojącym urządzeniem technicznym). Sąd dokonał zatem wyjaśnienia istotnej treści przepisu prawnego i sposobu jego zastosowania w konkretnym przypadku, stwierdzając, że przedmiotowa waga odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 3 pkt 3 P.b. W konsekwencji uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo określił w rozstrzygnięciu decyzji przedmiot nakazanej rozbiórki, ograniczając go do żelbetowej płyty stanowiącej fundament, a pomijając pozostałe, funkcjonalnie połączone z fundamentem i stanowiące z nim całość techniczno-użytkową, elementy żelbetowe wagi wraz z instalacją i sensorami. Wyłącznie z tego powodu – z uwagi na błędne określenie w rozstrzygnięciu decyzji zakresu nakazanej rozbiórki - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zaznaczył przy tym, że organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do załatwienia sprawy, a zatem dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zawarta w art. 3 pkt 3 P.b. legalna definicja budowli nie uległa zmianie do czasu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. Tak zatem organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji były związane powyższą oceną prawną, co determinowało stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania waga towarowa jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 P.b.) i jako taka podlega nakazowi rozbiórki. Na związanie powyższą oceną prawną jakiegokolwiek wpływu nie ma błędnie eksponowana przez wnoszącą skargę kasacyjną zmiana art. 48 ust. 2 P.b., dokonana mocą art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.). Faktycznie, jako dostrzegł autor skargi kasacyjnej, na skutek tej zmiany w art. 48 ust. 2 P.b. zrezygnowano z zapisu "jest zgodna z (...) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b). Ponadto przewidziano, że od postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i ustalającego wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładającego obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., przysługuje zażalenie. Zamiany te nie mają jednak żadnego przełożenia na aktualność wyjaśnienia istotnej treści przepisu art. 3 pkt 3 P.b. oraz jego zastosowania do wagi towarowej, która była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Pozostają więc bez znaczenia dla związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 673/16. Należy przypomnieć i podkreślić, że jedynym powodem uchylenia tym wyrokiem decyzji organu odwoławczego było wadliwe (niepełne) określenie w rozstrzygnięciu decyzji zakresu nakazanej rozbiórki. Postępowanie przed organem pierwszej instancji, który jest właściwy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji sprawa została wyjaśniona w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia o jej istocie, co również wyraźnie wyartykułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok z dnia 20 lipca 2017 r., nie mogli odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w wyroku tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. ak II SA/Kr 637/16. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nie jest bowiem tożsame z rozstrzygnięciem zwartym w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (budowli) zawarte w nowo wydanej decyzji organu odwoławczego precyzyjnie określa zakres nałożonego obowiązku, tak aby w sposób niebudzący wątpliwości nadawał się on do wykonania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sama wnosząca skargę kasacyjną w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zarzucała m.in. brak sprecyzowania, co dokładnie należy rozebrać, wywodząc, że dokonane przez organ pierwszej instancji określenia przedmiotu postępowania są lakoniczne i nieprecyzyjne (str. 2 odwołania). Z powyższych względów jedyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.