VII SA/Wa 2732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. Ł. i B. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "T." z siedzibą w W., uchylił postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę dla pierwszego etapu inwestycji - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach – budynki A, B, C wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic: S., L. i W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestora – Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "T." z dnia [...] sierpnia 2010r w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie wskazanym przez inwestora we wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2012 r., , uchylił w całości wyżej powołane postanowienie Starosty [...]. Następnie postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2012 r. zostało zaskarżone przez M. Ł., M. C., B. G. i M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2835/12, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...], związany ww. wyrokiem, postanowieniem nr [...] z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania. W dniu 12 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo inwestora z 11 sierpnia 2014 r. pn. "Modyfikacja wniosku SBM "T.", z dnia [...].08.2010 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej we wniosku jw. inwestycji". Do pisma inwestor załączył: 1. Decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej zasilającej na dz. ew. [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami uprawomocnionej w dniu 12 czerwca 2014 r., 2. Decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę z elementami przebudowy sieci elektroenergetycznej (usunięcie kolizji) na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami - uprawomocnionej w dniu [...] czerwca 2014 r., 3. Decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej, ciepłowniczej, gazowniczej, teletechnicznej i elektroenergetycznej na dz. ew. nr[...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami - uprawomocnionej w dniu [...] czerwca 2014 r., 4. Oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane- dot. działek objętych zmodyfikowanym wnioskiem (6 szt), 5. Wypis z KRS SBM T. z dnia 15 lipca 2014 r., 6. Zmodyfikowany projekt budowlany (4 komplety), 7. Informację Zarządu [...] sp. z o.o. z wypisem KRS spółki. Starosta [...] postanowieniem nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego w dniu [...] września 2012 roku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek inwestora z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pomijając sprawę zmiany zakresu inwestycyjnego. Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem, czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania. Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1993 r., sygn. akt I SA 1548/92, zgodnie z którym organ administracyjny rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego przez inwestora postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy w całości zakresu robót objętych wnioskiem pierwotnym. W aktach sprawy brak jest analizy organu pierwszej instancji, czy przy zmianie zakresu rzeczowego ustały (lub nie) przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Wojewody [...], Starosta [...] nie uwzględnił żądania inwestora w kwestii modyfikacji wniosku, tymczasem organ jest związany treścią żądania inwestora zawartą we wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego skarżący słusznie podniósł, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego), a "gospodarzem" tego postępowania jest wnioskodawca, który może do czasu zakończenia postępowania własny wniosek dowolnie modyfikować. Właściwy organ uprawniony jest zaś jedynie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji odmawiającej tego pozwolenia. Organ powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 172/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1402/09). Zarówno wniosek inwestora jak i dokumentacja projektowa, w tym projekt zagospodarowania terenu inwestycyjnego, winny dotyczyć tego samego terenu. Powyższe dane winny być tożsame i precyzyjnie określać teren przedmiotowej inwestycji. W sytuacji, gdy inwestor decyduje się na zmianę zakresu robót budowlanych na wskazanym wcześniej terenie, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest to możliwe na wyraźny wniosek inwestora, który jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wraz ze zmianą zakresu rzeczowego zmianie uległ zapewne katalog stron postępowania, ustalony m. in. na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntów i dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. Ł. i B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo trwania przyczyn uzasadniających dalsze zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Wskazali, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. U podstaw zawieszenia przedmiotowego postępowania legła potrzeba rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy [...], dotyczącego wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przez spółdzielnię. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wskazano, że spółdzielnia nie posiada zgody wszystkich osób posiadających udziały w nieruchomości wspólnej, a mieć te zgody powinna, gdyż czynność dokonana przez spółdzielnię przekracza zakres zwykłego zarządu. Po zakończeniu się tego sporu przed sądem powszechnym postępowanie zostanie odwieszone. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, a także orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących poparł skargę, wskazując, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę [...] Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu [...] lutego 2015 decyzję r. o pozwoleniu na budowę, mając na uwadze zmodyfikowany wniosek. Od tej decyzji wniesiono odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż kontrolowane postanowienie prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r, nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji odmowę podjęcia zawieszonego postępowania uzasadnił tym, że nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem inwestora z dnia 3 sierpnia 2010r w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestor do wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania załączył zmodyfikowany wniosek o pozwolenie na budowę. Modyfikacja wniosku pierwotnego sprowadzała się do zmiany przebiegu infrastruktury uzbrojenia podziemnego, tak by uniknąć problemów związanych z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym zmianie uległy granice terenu. Inwestor podnosił, że odpadła przyczyna zawieszenia postępowania w postaci toczących się postępowań sądowych bowiem wszystkie działki gruntu objęte takim postępowaniem zostały wyłączone z zakresu wniosku o pozwolenie na budowę ( wniosek został w tym zakresie cofnięty ). Organ pierwszej instancji pominął sprawę modyfikacji wniosku nie dokonując analizy, czy przy zmianie zakresu robót objętych zmodyfikowanym wnioskiem ustały bądź nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Tymczasem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i organ jest związany treścią żądania zawartą we wniosku, który inwestor może dowolnie modyfikować. Mając na uwadze zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że ponownie rozpatrując wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania należy uwzględnić zakres robót objętych zmodyfikowanym wnioskiem. Z wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie wynika, że organ pierwszej instancji po dokonanej analizie zmodyfikowanego wniosku podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu [...] lutego 2015r decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, która została zaskarżona. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), skargę oddalił.