II OSK 2934/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/14 w sprawie ze skargi M. Ł. i B. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2015r. sygn. akt VII SA/ Wa 2732/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. i B. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...] uchylił postanowienie Starosty Żuromińskiego nr [...] z [...] sierpnia 2014r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę dla pierwszego etapu inwestycji - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach – budynki A, B, C wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic: S., L. i W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Starosta Żuromiński zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestora – Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z dnia 3 sierpnia 2010r w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie wskazanym przez inwestora we wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 12 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Żurominie wpłynęło pismo inwestora z 11 sierpnia 2014 r. pn. "Modyfikacja wniosku SBM "[...]", z dnia 03.08.2010 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej we wniosku jw. inwestycji". Do pisma inwestor załączył: 1. Decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej zasilającej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami uprawomocnionej w dniu [...] czerwca 2014 r., 2. Decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę z elementami przebudowy sieci elektroenergetycznej (usunięcie kolizji) na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami - uprawomocnionej w dniu [...] czerwca 2014 r., 3. Decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - pozwolenie na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej, ciepłowniczej, gazowniczej, teletechnicznej i elektroenergetycznej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...] w rejonie ulic S., L. w W. w zw. z planowaną zabudową mieszkaniową z garażem podziemnym i usługami - uprawomocnionej w dniu [...] czerwca 2014 r., 4. Oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane- dot. działek objętych zmodyfikowanym wnioskiem (6 szt), 5. Wypis z KRS SBM [...] z dnia 15 lipca 2014 r., 6. Zmodyfikowany projekt budowlany (4 komplety), 7. Informację Zarządu [...] sp. z o.o. z wypisem KRS spółki. Starosta Żuromiński postanowieniem nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego w dniu [...] września 2012 roku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek inwestora z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pomijając sprawę zmiany zakresu inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego przez inwestora postanowienia Starosty Żuromińskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy w całości zakresu robót objętych wnioskiem pierwotnym. W aktach sprawy brak jest analizy organu pierwszej instancji, czy przy zmianie zakresu rzeczowego ustały (lub nie) przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, Starosta Żuromiński nie uwzględnił żądania inwestora w kwestii modyfikacji wniosku, tymczasem organ jest związany treścią żądania inwestora zawartą we wniosku o pozwolenie na budowę. Zarówno wniosek inwestora jak i dokumentacja projektowa, w tym projekt zagospodarowania terenu inwestycyjnego, winny dotyczyć tego samego terenu. Powyższe dane winny być tożsame i precyzyjnie określać teren przedmiotowej inwestycji. W sytuacji, gdy inwestor decyduje się na zmianę zakresu robót budowlanych na wskazanym wcześniej terenie, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest to możliwe na wyraźny wniosek inwestora, który jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wraz ze zmianą zakresu rzeczowego zmianie uległ zapewne katalog stron postępowania, ustalony m. in. na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntów i dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. Ł. i B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo trwania przyczyn uzasadniających dalsze zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. U podstaw zawieszenia przedmiotowego postępowania legła potrzeba rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy [...], dotyczącego wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przez spółdzielnię. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wskazano, że spółdzielnia nie posiada zgody wszystkich osób posiadających udziały w nieruchomości wspólnej, a mieć te zgody powinna, gdyż czynność dokonana przez spółdzielnię przekracza zakres zwykłego zarządu. Po zakończeniu się tego sporu przed sądem powszechnym postępowanie zostanie odwieszone. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, a także orzeczenie o kosztach postępowania. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014r., nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji odmowę podjęcia zawieszonego postępowania uzasadnił tym, że nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem inwestora z dnia 3 sierpnia 2010r w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestor do wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania załączył zmodyfikowany wniosek o pozwolenie na budowę. Modyfikacja wniosku pierwotnego sprowadzała się do zmiany przebiegu infrastruktury uzbrojenia podziemnego, tak by uniknąć problemów związanych z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym zmianie uległy granice terenu. Inwestor podnosił, że odpadła przyczyna zawieszenia postępowania w postaci toczących się postępowań sądowych bowiem wszystkie działki gruntu objęte takim postępowaniem zostały wyłączone z zakresu wniosku o pozwolenie na budowę ( wniosek został w tym zakresie cofnięty ). Organ pierwszej instancji pominął sprawę modyfikacji wniosku nie dokonując analizy, czy przy zmianie zakresu robót objętych zmodyfikowanym wnioskiem ustały bądź nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Tymczasem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i organ jest związany treścią żądania zawartą we wniosku, który inwestor może dowolnie modyfikować. Mając na uwadze zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że ponownie rozpatrując wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania należy uwzględnić zakres robót objętych zmodyfikowanym wnioskiem. Z wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie wynika, że organ pierwszej instancji po dokonanej analizie zmodyfikowanego wniosku podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu [...] lutego 2015r decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, która została zaskarżona. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz 1270 ze zm.), skargę oddalił. M. Ł. i B. G. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną , zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia : - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przyczyny skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem do ponownego rozpoznania, jak też decyzja organu I instancji ( Wojewody Mazowieckiego) nie została wydana z naruszeniem prawa; - naruszenie prawa procesowego wymienionego w art. 74 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 . poz 1269), art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego, pomimo ustalenia, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji po dokonanej analizie zmodyfikowanego wniosku SBM " [...]r" podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu [...] lutego 2015r. decyzję udzielającą pozwolenia na budowę , która została zaskarżona. Na tych podstawach wnosili o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych – w przypadku uznania , że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a zachodzi naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Postawiony bowiem na rozprawie przez skarżących zarzut nieważności pstępowania nie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że inwestor był zawiadomiony o rozprawie. Natomiast nie można skutecznie postawić zarzutu pozbawienia prawa do obrony przez niedoręczenie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony. Jeżeli uzasadnienie zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie (art. 142 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej była zgodność z prawem postanowienia o uchyleniu postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zakresem kontroli nie została objęta decyzja o pozwoleniu na budowę. Objęcie zakresem skargi kasacyjnej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie była przedmiotem kontroli postępowania sądowoadministracyjnego czyni podniesione w tym przedmiocie zarzuty kasacyjne bezzasadnymi. Postawiony zarzut naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie jest zadany. Zgodnie z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, organ rozpoznając odwołanie od decyzji, w razie gdy ustali, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania co doprowadziło w konsekwencji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia. Rozpoznając zażalenie w razie gdy organ wyższego stopnia ustali, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania co do treści rozstrzygnięcia zażalenia, uchyla postanowienie i przekazuje jego rozpoznanie i rozstrzygniecie do ponownego rozstrzygnięcia. W sprawie istotną okolicznością wymagającą ustalenia było to, czy modyfikacja wniosku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego " [...]" , w tym dotycząca istotnej okoliczności faktycznej co do prawa dysponowania nieruchomościami, objętymi wnioskiem o udzielenie pozwolenia miało znaczenie dla dalszego występowania zagadnienia wstępnego w sprawie. Organ pierwszej instancji uchylił się od ustalenia znaczenia modyfikacji wniosku dla podtrzymania ustaleń wystąpienia zagadnienia wstępnego. Uzasadniało to zastosowanie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pominięcie ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej do jakiej należy modyfikacja wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie dysponowania prawem do nieruchomości uzasadniało wyprowadzenie naruszenia art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie do uchylenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowiło naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.