II GSK 3765/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1060/17 w sprawie ze skargi Miasta J. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1060/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta J. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Miasto J. wnioskiem nr [...] wystąpiło o dofinansowanie projektu pt. "Głęboka termomodernizacja budynków przy ulicy S. [...]", zgłoszonego w konkursie nr RPMA.04.02.00-IP.01-14-006/15 przeprowadzonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, IV Oś priorytetowa "Przejście na gospodarkę niskoemisyjną", Działanie 4.2 "Efektywność energetyczna". Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformowano Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu w zakresie następujących kryteriów merytorycznych: a) kryterium nr 2 Podwyższenie standardu energetycznego budynku, wyrażone wskaźnikiem EPh + w; b) kryterium nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii. Wnioskodawca złożył protest od negatywnej oceny projektu w zakresie obu ww. kryteriów. Odnośnie kryterium nr 3 Wnioskodawca wskazał, że podczas oceny wniosku do określenia efektywności kosztowej zmniejszenia zużycia energii organ przyjął jako wartość zaoszczędzonej energii cieplnej błędną wartość 342,12 GJ/rok. Tymczasem zdaniem Wnioskodawcy jest to wartość docelowa związana ze zużyciem energii cieplnej po termomodernizacji. Natomiast faktyczna planowana oszczędność energii cieplnej jest różnicą wartości bazowej (początkowej, czyli przed termomodernizacją) oraz docelowej. Wartość bazowa wynosi 2129,16 GJ/rok, różnica zaś pomiędzy wartością bazową a wartością docelową 342,12 GJ/rok (jak twierdzi Wnioskodawca) wynosi 1787,04 GJ/rok. W wyniku rozpatrzenia protestu organ w zaskarżonym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zmienił ilość przyznanych punktów w zakresie kryterium nr 2 i za spełnienie tego kryterium przyznane zostały 4 pkt (maksymalna możliwa do zdobycia ilość punków przy tym kryterium). W zakresie kryterium nr 3 organ podtrzymał punktację 0 punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona informacja z dnia 25 maja 2015 r. została wydana po uwzględnianiu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 84/17 skargi na informację MJWPU z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, zatem zarówno organ jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę są związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie z punku widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd I instancji uznał, że w informacji z dnia 25 maja 2017 r. bardzo szeroko i dokładnie zostało omówione kryterium nr 3. Przedstawiono wyniki oceny oraz sposób oceny tego kryterium przez organ, wraz z podaniem i dokładnym opisaniem sposobu przeprowadzenia dokonanych przy tym wyliczeń (czego brakowało w informacji z dnia 30 grudnia 2016 r.). Odniesiono się także do argumentacji zawartej w proteście, wyjaśniając, dlaczego nie został on uwzględniony. Wobec tego wytyczne wynikające z wyroku Warszawskiego Sadu Administracyjnego z Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 84/17 zostały przez MJWPU niewątpliwie wykonane. Zdaniem Sądu I instancji obie karty oceny formalnej wniosku strony skarżącej zawierają pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia każdego z kryteriów oraz wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o ilości przyznanych punktów. Tym samym obie karty oceny spełniają wymogi rzetelności oceny określone w Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020. Skarżący zarzuca przeprowadzenie wyboru projektów w sposób stronniczy, lecz nie wskazuje faktów, które miałyby o tym świadczyć. Nie wskazał także, na czym w jego ocenie polegało zarzucane niezapewnienie dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Faktów takich nie zauważył w przebiegu postępowania również Sąd. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez przeprowadzenie weryfikacji wniosków w ramach prowadzonego konkursu z przyjęciem błędnej wartości wejściowej. Sąd zaznaczył, że co do kryterium oceny (niezgodnej z przyjętymi kryteriami oceny wniosków) w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zawarte zostało obszerne i wyczerpujące wyjaśnienie dotyczące kryterium nr 3, przedstawiające sposób oceny tego kryterium przez organ i sposób przeprowadzenia dokonanych przy tym wyliczeń, a także odnoszące się do argumentacji zawartej w proteście i wyjaśniające, dlaczego organ nie uwzględnił protestu. Jednocześnie, wobec twierdzenia strony skarżącej, że przyjęcie do wyliczeń kwoty 342,12 GJ/rok było wynikiem błędu, Sąd wskazał, że MJWPU nigdy tak nie twierdziła, nie wynika to także z załączonego do skargi wydruku e-mail MJWPU z dnia [...] listopada 2016 r. Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał we wniosku o dofinansowanie takich danych, które świadczą o wadliwej weryfikacji kryterium merytorycznego nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii. Zgodnie z opisem tego kryterium: "Kryterium weryfikuje koszt jednostkowy oszczędności energii poprzez odniesienie nakładów inwestycyjnych poniesionych w celu oszczędności energii do ilości zaoszczędzonej energii [zł/kWh/rok]. Przyjmuje się, że kosztami niezbędnymi do osiągnięcia oszczędności energii są całkowite wydatki kwalifikowalne". Koszt jednostkowy oszczędności energii wyrażony jest zatem stosunkiem wartości kosztów kwalifikowalnych do sumy ilości zaoszczędzonej energii cieplnej i elektrycznej przeliczanej na zł/kWh/rok. Dane niezbędne do wyznaczenia efektywności kosztowej zmniejszenia zużycia energii zawarte zostały w punkcie A9. wniosku - Wydatki kwalifikowalne (zł) oraz E2. wniosku - Wskaźniki rezultatu: wskaźnik nr 5 Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej (wyrażonej w GJ/rok) oraz wskaźnik nr 6 Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej (wyrażonej w MWh/rok). Wnioskodawca w punkcie E2. wniosku Wskaźniki rezultatu, przy wskaźniku nr 5 wskazał wartość 342,12 GJ/rok, zaś przy wskaźniku nr 6 wskazał wartości 10,90 MWh/rok: (strona 14 wniosku o dofinansowanie) Zasadnie przy tym MJWPU uznała, że inne dane dotyczące ilości zaoszczędzonej energii niż podane w punkcie E2. wniosku (wskaźnik rezultatu nr 5 i 6) nie mogły zostały wzięte pod uwagę. Zgodnie bowiem z postanowieniami Regulaminu konkursu (§ 7 pkt 8): "wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania wartości docelowych dla wszystkich wskaźników dostępnych w ramach Działania 4.2 we wniosku o dofinansowanie, nawet jeśli wartości docelowe miałyby osiągnąć wartość "0". Wnioskodawca jest również zobowiązany do realizacji (podania wartości większej niż "0") wszelkich innych wskaźników adekwatnych dla projektu, które dostępne są w formularzu wniosku o dofinansowanie." MJWPU zasadnie zatem stwierdziła, że Wnioskodawca został poinformowany o konieczności rzetelnego wskazania we wniosku o dofinansowanie wartości dla wskaźników realizowanych w wyniku inwestycji, a zatem także wskaźników rezultatu nr 5 i 6, jeśli będą realizowane. Tymczasem Wykonawca popełnił błąd przy wypełnianiu wskaźnika rezultatu nr 5 w części E2. wniosku o dofinansowanie "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej", wpisując tam zamiast ilości zaoszczędzonej energii cieplnej planowaną ilość energii cieplnej zużywanej po termomodernizacji. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wyjaśniał, iż było to spowodowane sformułowaniami użytymi w programie do wypełniania wniosku oraz w samym wniosku, gdzie posługiwano się sformułowaniem "wartość docelowa", co Wnioskodawca odczytał jako żądanie podania planowanej ilości energii cieplnej zużywanej po termomodernizacji. Niewątpliwie jednak była to błędna interpretacja strony skarżącej, gdyż wypełniana rubryka wniosku dotyczyła rezultatu "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej", nie zaś innych wartości. Nadto Wnioskodawca miał możliwość sprawdzenia wypełnionego przez siebie wniosku, w którym pozycja ta widniała jako wartość wskaźnika rezultatu przy wskaźniku nr 5 "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej". Nie sposób więc przyjąć, że prawidłowe było wypełnienie tej rubryki zamiast danymi żądanymi we wniosku innymi danymi, dotyczącymi ilości energii cieplnej zużywanej po termomodernizacji. Wobec podania w rubryce "wartość wskaźnika" w punkcie 5 części E2. wniosku o dofinansowania ilości 342,12 GJ/rok, zasadnie oceniający przyjęli, iż jest to wartość, którą należy uwzględnić przy wyliczeniu kryterium nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii. Argumentacja strony skarżącej, która domaga się zastosowania innej metody wyliczeń jest nie do przyjęcia, gdyż przy dokonywaniu oceny wniosków złożonych w konkursie MJWPU musiałaby stosować różne metody postępowania w zależności od tego, którą wartość zastosował podmiot wypełniający wniosek o dofinansowanie, posługując się przy tym domysłami co do sposobu rozumowania tego podmiotu przy wypełnianiu wniosku. Tymczasem obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie jest dokładne i prawidłowe wypełnienie wniosku, bez zmuszania oceniających do domyślania się, co wnioskodawca miał na myśli. Z tego też powodu dla oceny spełnienia kryterium nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii istotne były dane podane w części E2. wniosku, natomiast powoływane w skardze dane zamieszczone w części C2. wniosku oraz w studium wykonalności i audytach energetycznych dla poszczególnych budynków nie mogły być brane pod uwagę. Niemożliwe było także wezwanie Wnioskodawcy do zmiany w tym zakresie wniosku o dofinansowanie projektu, co powodowałoby jego istotną modyfikację, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż zmieniałoby deklarowane we wniosku wskaźniki rezultatu. Faworyzowałoby to stronę skarżącą wobec innych uczestników konkursu. Sąd zaznaczył również, że w zamieszczonym w części E2. wskaźniku nr 6 "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" Wnioskodawca wskazał wartość 10,90 MWh/rok, której używa w prezentowanych w skardze wyliczeniach, bez dokonywania wobec niej wyliczeń, takich jak w przypadku wskaźnika nr 5 "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej". W ocenie Sądu świadczy to, że we wskaźniku nr 5 została podana przez Wnioskodawcę błędna wartość, co Wnioskodawca próbuje naprawić poprzez proponowanie dla tego wskaźnika innego sposobu dokonywania wyliczeń. W ocenie Sądu I instancji, skarżący, wbrew swoim twierdzeniom, nie złożył we wniosku o dofinansowanie rzetelnych oświadczeń, wymaganych do weryfikacji kryterium nr 3. A to na wnioskodawcy ciąży zawsze obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winny zostać oceniony negatywnie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy: I) art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób nierzetelny i stronniczy, jak również do niezapewnienia dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, albowiem do określenia kryterium nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii podczas oceny wniosku, jako ilość zaoszczędzonej energii cieplnej w GJ/rok została przyjęta błędna wartość 342,12 GJ/rok, która to wartość jest wartością docelową związaną ze zużyciem energii cieplnej po termomodernizacji, natomiast faktyczna planowana oszczędność energii cieplnej jest różnicą wartości bazowej (początkowej czyli przed termomodernizacją) oraz docelowej - co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd uznał, iż Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zasadnie nie przydzieliła żadnych punktów w tym kryterium, w sytuacji, gdy przy zastosowaniu prawidłowych danych liczba punktów byłaby maksymalna; II) art. 41 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia weryfikacji wniosków w ramach prowadzonego konkursu z przyjęciem błędnej wartości wejściowej do kryterium oceny (niezgodnej z przyjętymi kryteriami oceny wniosków), co spowodowało przyznanie zaniżonej wartości punktów w kryterium nr 3 Efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii dla wniosku skarżącego; III) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: - naruszenie art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2, 39 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli aktu nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy wskazywał na konieczność przydzielenia wyższej liczby punktów w kryterium nr 3. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wszystkie trzy zarzuty zawarte w tej skardze są nietrafne i nieusprawiedliwione. Należy na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się wyłącznie do zarzutów kasacyjnych zaznaczyć, że sprawa niniejsza była rozpoznawana po raz drugi przez Sąd I instancji, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany zarówno swoją oceną prawną, jak i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim wyroku WSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 84/17. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji dysponował całokształtem materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonego konkursu oraz w postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia przez stronę Miasto J. projektu i miał podstawy do zaakceptowania ustalonego przez organ stanu faktycznego. Nie można było dostrzec uchybień w postępowaniu administracyjnym, które by wskazywały na konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. WSA dokonał właściwej kontroli aktu, który ocenił wynik konkursu uzyskany przez stronę skarżącą, gdyż zebrany materiał dowodowy nie wskazywał, wbrew zarzutom strony skarżącej, na konieczność przydzielenia wyższej liczby punktów w kryterium nr 3 (efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii). Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów postępowania, a konkretnie art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zasadniczą sporną kwestią w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wyliczenia punktów konkursowych za spełnienie kryterium nr 3 – efektywność kosztowa zmniejszenia zużycia energii był błąd przy wypełnieniu wskaźnika rezultatu nr 5 w części E2. wniosku o dofinansowanie "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej", polegający na wpisaniu przez wnioskodawcę tam zamiast ilości zaoszczędzonej energii cieplnej planowaną ilość energii cieplnej zużywanej po termomodernizacji. Strona skarżąca wyjaśniła ten błąd nieprecyzyjnym sformułowaniem "wartości docelowej", co odczytano jako żądanie podania planowanej ilości energii cieplnej zużywanej po termomodernizacji. Nie można usprawiedliwić tego błędu niewłaściwą interpretacją strony powyższego sformułowania, gdyż wypełniona rubryka dotyczyła rezultatu "ilości zaoszczędzonej energii cieplnej", nie zaś innej wartości, podobnie jak w rubryce "wartość wskaźnika" w punkcie 6 części E2. wniosku (ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej). W obu tych rubrykach chodziło o wartość rezultatu. Argumenty Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do omawianego wyżej zarzutu III skargi kasacyjnej są przekonywujące i dlatego brak było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu, gdyż nie można błędem wnioskodawcy w wypełnieniu wniosku obciążyć organ, lub uznać, że nie ponosi on żadnej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku w kwestionowanej rubryce nr 5, co niewątpliwie miało wpływ na wynik konkursu (szczególnie jeśli chodzi o kryterium nr 3), a w konsekwencji na zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Nie można zarzucić organowi nieprawidłowego działania, polegającego na ścisłej weryfikacji danych wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku wg wzoru tego wniosku, który był przewidziany w regulaminie konkursu zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej. Niewątpliwie treść wniosku o dofinansowanie wypełnionego wg wzoru Regulaminu stanowił zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wyczerpującego wypełnienia wniosku, a za błędy w jego sporządzeniu ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż to wnioskodawca winien starannie przygotować dokumentację zgodnie z wymogami konkursu. Skoro się okazało, że to wyłącznie na skutek opisanego wyżej błędu wnioskodawcy w wypełnieniu wniosku protest nie został uwzględniony, a Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nierzetelnie lub stronniczo, ewentualnie, że nie zapewniono wnioskodawcy dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić, że zostały naruszone w zaskarżonym wyroku przepisy prawa materialnego, w tym art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a ewentualne naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W tych warunkach oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. było zasadne.