II OSK 261/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 417/17 w sprawie ze skargi I. P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. II SA/Gd 417/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), oddalił skargę I. P. i K. P. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu. W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB"), na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej : " P.b."), ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł dla nadbudowanej części budynku gospodarczego (kategoria obiektu III), na terenie działki nr [...] w miejscowości K., wybudowanego przez Skarżących bez pozwolenia na budowę. PINB ustalił, że Skarżący dokonali we wrześniu 2015 r. nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego o jedną kondygnację (poddasze użytkowe), która polegała na wykonaniu ścianek kolankowych zwieńczonych wieńcem żelbetowym o wysokości ok. 75 cm, ścian szczytowych o wysokości ok. 150 cm ponad wieniec (6 warstw bloczków gazobetonowych) oraz wykonaniu dachu o konstrukcji drewnianej krytego blachodachówką. Ponieważ nadbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla nadbudowanej części budynku gospodarczego, w kwocie 25 000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zarzucili niezastosowanie art. 49b ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 1, 2 i 4 P.b., gdyż wykonane roboty budowlane mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 1 P.b. Zatem opłata legalizacyjna powinna wynosić 5 000 zł. WINB zażalenia nie uwzględnił i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest nadbudowa budynku gospodarczego o poddasze użytkowe, dlatego nadbudowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i jej legalizacja możliwa była tylko w oparciu o art. 48 P.b. W celu legalizacji PINB wstrzymał prowadzenie nadbudowy i nakazał dostarczenie odpowiednich dokumentów, na podstawie których można dokonać legalizacji, po czym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b. Skarżący zostali pouczeni, że w przypadku legalizacji obiektu, będzie ustalona opłata legalizacyjna na podstawie art. 49 ust. 2 P.b. Został też podany sposób naliczenia opłaty zgodnie z art. 59 f ust. 1 P.b. Skarżący przedłożyli wymagane do legalizacji dokumenty, które spełniały wymogi ustawowe, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego "Nadbudowy budynku gospodarczego", decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2016 r., która ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny oraz budowie budynku garażowego na części działki nr [...]. WINB wyjaśnił także sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 P.b. (pięćdziesięciokrotnie podwyższony iloczyn stawki opłaty (500zł), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), co dało wysokość opłaty legalizacyjnej: 500,00 zł (s) x 1 (k) x 1 (w) x 50 = 25 000,00 zł). PINB zmienił kategorię obiektu z II (podawanej w postanowieniu z [...] maja 2016 r.) na III, co nie ma wpływu na kwotę opłaty, ponieważ współczynniki kategorii obiektu (k) i wielkości obiektu (w) dla obu kategorii są takie same. Doprecyzowanie kategorii obiektu nastąpiło po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2016 r., która umożliwiła zmianę sposobu użytkowania na mieszkalną nadbudowanej części budynku gospodarczego. Zatem nie można kwalifikować przedmiotowego budynku jako gospodarczego, służącego jedynie gospodarce rolnej - przyporządkowanego do kategorii II. WINB powołał treść art. 49c ust. 2 P.b., wyjaśniając uprawnienia wymienione w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201), a więc możliwość skorzystania z prawa do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. W skardze Skarżący zakwestionowali zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, jako wymagających pozwolenia na budowę. Stwierdzili, że wykonali remont, który obejmował dach. Dla uzyskania koniecznej przestrzeni do ocieplenia dachu musieli podwyższyć budynek o wysokość dwóch bloczków gazobetonowych, przy czym remont był konieczny ze względu na zły stan techniczny obiektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że wykonane roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako nadbudowa budynku gospodarczego, wymagająca pozwolenia na budowę. Zakres tych prac spełniał warunki definicji budowy z art. 3 ust. 6 P.b, a roboty budowlane, w tym budowę, można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 P.b.) Twierdzenie zawarte w skardze, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont dachu, przy niekwestionowaniu podwyższenia budynku nie zasługują na aprobatę. "Remont" (art. 3 pkt 8 P.b.) jest wykonaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W sprawie nie można mówić, że wykonany został remont dachu, skoro doprowadzono do podwyższenia budynku i zmiany jego kubatury, poprzez powstanie poddasza użytkowego. WSA podkreślił, że w toku postępowania legalizacyjnego Skarżący przedstawili projekt budowlany z dnia 18 listopada 2016 r. "Nadbudowy budynku gospodarczego" z którego wynika jednoznacznie, że zaprojektowano nadbudowę budynku gospodarczego o poddasze użytkowe, co spowodowało przyrost kubatury o 89,00 m ³. Skarżący przedłożyli też decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny oraz budowie budynku garażowego na części działki nr [...]. Tym samym istniała podstawa do przyjęcia, że zamiarem Skarżących była legalizacja nadbudowy budynku gospodarczego, co poza ustaleniami dokonanymi wskutek oględzin, potwierdzały też złożone w toku legalizacji dokumenty. Zrealizowana samowolnie, bez pozwolenia na budowę nadbudowa budynku gospodarczego podlegała procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., a warunki tej legalizacji określone w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. zostały spełnione, skoro Skarżący przedłożyli stosowne dokumenty legalizacyjne. Z tego powodu organ przystąpił do procedowania w drugim etapie legalizacji, tj. do ustalenia opłaty legalizacyjnej, stanowiącej warunek konieczny zatwierdzenia projektu budowlanego i/lub udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do kolejnego stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. Jej uiszczenie doprowadzi do legalizacji obiektu wzniesionego samowolnie, a nieuiszczenie - do nałożenia obowiązku rozbiórki. WSA nie dostrzegł uchybień organów w zakresie ustalonej wysokości opłaty legalizacyjnej, która odpowiada zasadom określonym w art. 59f ust. 1-3 P.b., w tym za prawidłowe uznał zakwalifikowanie nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego do kategorii III, któremu przypisano współczynnik kategorii obiektu budowlanego k - 1. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu udzielonej Skarżącym w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), polegające na nieuchyleniu postanowienia WINB, pomimo że WINB utrzymał w mocy postanowienie: 1. naruszające art. 28 ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f P.b. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących podlegają procedurze uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie błędnie stosującą przepisy dot. opłaty legalizacyjnej i określającą jej wysokość na poziomie 25.000 zł, podczas gdy prace wykonane przez skarżących należało zakwalifikować jako podlegające zgłoszeniu, a co za tym wysokość opłaty legalizacyjnej winna być zdecydowanie niższa; 2. naruszające art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4; art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2c oraz art. 49b ust. 5 P.b. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której należało przyjąć, że prace wykonane przez skarżących należy zakwalifikować jako remont bądź docieplenie i w konsekwencji niezastosowanie przepisów dotyczących zgłoszenia i wysokości opłaty legalizacyjnej w granicach 2.500 - 5.000 zł, 3. naruszające art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wskutek tego błędne przyjęcie, że skarżący dokonali nadbudowy, oraz niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy pomijając faktyczny skutek osiągnięty przez przeprowadzone prace, czyli zachowanie stanu użyteczności budynku oraz ocieplenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., dlatego pierwszeństwo w ocenie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem w rozpatrywanej sprawie ustalenia w zakresie stanu faktycznego mają decydujące znaczenie dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jeśli chodzi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to mimo braku powiązania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.), mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Skarżących, naruszenie tych przepisów polegało na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżący dokonali nadbudowy. Pominięto bowiem faktyczny skutek osiągnięty przez przeprowadzone prace, czyli zachowanie stanu użyteczności budynku oraz ocieplenie. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu naprowadzono, że zamiarem Skarżących był remont dachu, gdyż budynek gospodarski wymagał natychmiastowej interwencji: przeciekał, wymagał niezwłocznego uzupełnienia w zakresie blaszanych opierzeń, jak również wymiany rynien. Wewnątrz należało wymienić instalację elektryczną, niezbędna była także wymiana krokwi, kalenicy, desek z poszycia dachu oraz samego pokrycia dachu. Wskazano, że Skarżący realizując swoją inwestycję nieznacznie podwyższyli budynek o wysokość dwóch bloczków gazobetonowych, tj. o ok. 50 cm. Stąd też zakres wykonanych prac mieści się w definicji remontu, określonej w art. 3 pkt 8 P.b. Zarzut naruszenia przepisów postępowania był przedmiotem oceny WSA i stwierdzić należy, że zasadnie nie został uwzględniony. W tym zakresie WSA opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym trafnie wskazał na protokół oględzin z dnia 24 maja 2016 r. i załączone doń szkice oraz fotografie, obrazujące zakres wykonanych robót. Z protokołu tego wynika, że "obiekt został nadbudowany przy okapie o 2 warstwy bloczków gazobetonowych + wieniec żelbetowy (ok. 75 cm) i w kalenicy 6 warstw nad wieńcem żelbetowym (ok. 2,0 m). Następnie wykonano nowy dach o konstrukcji drewnianej, krokwiowy z deskowaniem pełnym, kryty blachodachówką". (...) "Wewnątrz na poddaszu wykonano ścianki działowe z bloczków gazobetonowych" (k. 17 akt adm.). Protokół ten sporządzono przy udziale pełnomocnika Skarżących i podkreślić należy, że pełnomocnik nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do opisu wykonanych robót. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres wykonanych robót wynika z dokumentacji projektowej przedłożonej przez Skarżących w postępowaniu administracyjnym. W projekcie budowlanym na str. 16 – "Przedmiot opracowania" zapisano, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa budynku gospodarczego na terenie dgr [...]. Natomiast na str. 17 projektu wskazano, że projektuje się nadbudowę budynku gospodarczego o poddasze użytkowe. Wreszcie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2016 r. ustala przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego i mieszkalnego (K. 25 akt adm.). Wszystkie te dowody, przy braku przeciwnych, w ślad za organami nadzoru budowlanego prawidłowo zostały przez WSA zakwalifikowane jako nadbudowa budynku gospodarczego, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 6 P.b. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest to, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego i zaaprobowany przez WSA stan faktyczny jest wiążący przy dokonywaniu oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jako naruszone przepisy prawa materialnego skarga kasacyjna wskazuje art. 28 ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f P.b. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że prace wykonane przez Skarżących podlegają procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Jako naruszone wskazuje też przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4; art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2c oraz art. 49b ust. 5 P.b. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której należało przyjąć, że wykonane prace należy zakwalifikować jako remont bądź docieplenie; w konsekwencji nie zastosowano przepisów dotyczących zgłoszenia i wysokości opłaty legalizacyjnej w granicach 2.500 - 5.000 zł. W realiach sprawy wykonane przez Skarżących roboty budowlane polegały na nadbudowie budynku. Tego rodzaju roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie są objęte żadnym z wyjątków, o jakich mowa w art. 29-31 P.b. W szczególności nie stanowią remontu połączonego z docieplenim budynku, jak to wywodzi skarga kasacyjna, natomiast zamiar Skarżących jest obojętny i nie ma żadnego wpływu na kwalifikację wykonanych robót budowlanych. Konsekwencją nadbudowy budynku skutkującej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest prawidłowa subsumcja, w ramach wdrożonej procedury legalizacyjnej, przepisów art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f P.b. Właściwa kwalifikacje wykonanych robót budowlanych wyklucza zastosowanie przepisów dotyczących "zgłoszeniowej" samowoli budowlanej. Zatem zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.