II SA/Ol 528/17

Dnia 25 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej - oddala skargę. Uchwałą z dnia 22 maja 2015 r. nr VI/34/15 Rada Gminy pozbawiła część drogi nr "[...]", o przebiegu A, kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr "[...]", obręb A oraz część działki nr "[...]", obręb A i wyłączyła ją z użytkowania. W dniu 6 kwietnia 2016 r. A. K. i M. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.), po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie części drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości, ani w części w celu ustalenia w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualne koszty naprawy, co skutkowało szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej i korzystania z niej; niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność stanu drogi i ewentualnych kosztów jej naprawy, lecz bazowanie na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2 pkt 12 i art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odebranie zabudowanym działkom budowlanym nr "[...]" (należącym do O. i J. S. i H. W.), wobec których wydano decyzje o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej poprzez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości, kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo iż wskazane przepisy uzależniają kwalifikację działki jako budowlanej od dostępu do drogi publicznej, uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostępu do drogi publicznej oraz nakazują, aby obiekt budowlany miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. poprzez pozbawienie jedynej drogi dojazdowej do działek nr "[...]"- kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania oraz poprzez niedbanie przez gminę o stan drogi, mimo iż wskazany przepis zobowiązuje gminę w ramach jej zadań własnych do zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy w zakresie dostępu do dróg i w zakresie dobrego stanu dróg. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zarzucił brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia niniejszej uchwały. Jego zdaniem niezasadne jest formułowanie przez skarżących zarzutów dotyczących interesu właścicieli działek sąsiednich i występowanie z tymi zarzutami w ich imieniu. Skarżący mogą jedynie wskazywać i uzasadniać swój interes prawny, a nie wykazali żadnego umocowania do reprezentowania czy też zgody właścicieli działek sąsiednich, z którymi to skarżący znajdują się w sporze sądowym, na wniesienie w ich imieniu skargi. Organ wyjaśnił ponadto, że uchwałą nr XIII/99/16 z dnia 23 lutego 2016r. Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Podjęcie danej uchwały poprzedzone zostało między innymi oględzinami spornej drogi oraz wykonaniem fotografii poglądowych. Podał, że droga gruntowa położona na działkach nr "[...]" - obręb geodezyjny A i "[...]" - obręb geodezyjny B o łącznej długości ok. 890 m jest w przeważającej części nieprzejezdna, nienadająca się do użytku ze względu na jej nieuregulowany geodezyjnie przebieg przez las, a w okresie jesienno-zimowo-wiosennym jest zupełnie niedostępna. Powyższe potwierdzają: protokół z oględzin z dnia 21 lipca 2014 r. oraz opinia biegłego sądowego w zakresie geodezji z dnia 18 grudnia 2014 r., sporządzone w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Wizualnie stan drogi zobrazowany został na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Dodatkowo organ wskazał, że granica geodezyjna działki nr "[...]" styka się jedynie jednym punktem z działką nr "[...]", w konsekwencji czego działka ta nie miała i nie ma formalnego i fizycznego połączenia z drogą nr "[...]". Z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie cywilnej wynika, iż działki nr "[...]" nie można uznać za odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Tym samym w ocenie organu biegły sądowy z zakresu geodezji, co do zasady, pośrednio potwierdził zbędny i wręcz niemożliwy charakter danej działki jako drogi gminnej publicznej. Organ zwrócił uwagę, że opinia ta sporządzona została 18 grudnia 2014 r., a więc na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy. W ocenie organów gminy sporny fragment drogi nie spełniał warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 roku). Organ zaznaczył wreszcie, że przedmiotowa uprzednio droga gminna publiczna obecnie posiada status drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby dostęp do drogi publicznej odbywał się za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Zmiana statusu danej drogi w żaden sposób nie ogranicza możliwości obrony skarżących przed ustanowieniem służebności na ich nieruchomości, a co za tym idzie nie może być mowy o istnieniu interesu prawnego skarżących opisanego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 roku sygn. akt II SA/Ol 521/16 oddalił skargę A. K i M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 maja 2015 r. nr VI/34/15 w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej. Sąd w opisanym wyroku wskazał, że nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach. Następnie w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn.. akt I OSK 2187/16 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że skarżący nie powołują się na naruszenie interesu prawnego sąsiadów. Skarżący wywodzą swój interes prawny w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu ich uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności nieruchomości, wypływających z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez powstanie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały warunków do ustanowienia na rzecz osób trzecich służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżących. Zaskarżona uchwała w ocenie Sądu II instancji narusza interes prawny skarżących, co skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd pierwszej instancji czy naruszenie to jest zgodne z prawem. Przedstawione bezsporne w sprawie okoliczności potwierdzają, że spełnione zostały przesłanki do zakwalifikowania interesu prawnego skarżących jako naruszonego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W sprawie nie ma znaczenia to, że nieruchomość skarżących nie graniczy z działkami zajętymi pod drogę objętą zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wskazać ponadto należy, że stosownie do treści art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W poprzednim wyroku tutejszy Sąd oddalił skargę skarżących z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach. To stanowisko Sądu zostało zakwestionowane przez wymieniony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd pierwszej instancji czy naruszenie to jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd miał obowiązek zbadać, czy Rada Gminy miała uprawnienia wynikające z przepisów obowiązującego prawa do podjęcia uchwały mocą której pozbawiła część drogi kategorii drogi publicznej i wyłączyła ją z użytkowania. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej zwanej jako ustawa) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 – 3 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 września 2014 r. sygn.. akt II SA/Gl 506/14 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) wskazał, że w myśl art. 10 ust. 3 ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Literalne brzmienie przywołanej normy jednoznacznie wskazuje zatem sytuacje, w których przepis ten może zostać zastosowany. Po pierwsze znajduje on zastosowanie w sytuacji gdy droga publiczna określonej kategorii wprawdzie nadal ma mieć status drogi publicznej jednak kategoria drogi ma ulec zmianie. Po drugie zaś przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku gdy droga dotychczas publiczna zostaje wyłączona z użytkowania. W sprawie niniejszej z uwagi na równoczesne pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej i wyłączenie drogi z użytkowania, możliwe było z formalnego punktu widzenia podjęcie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała poprzedzona także została uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 14 października 2014 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej, co było niezbędnym warunkiem formalnym stosownie do treści art. 10 ust. 2, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy. Wskazać dalej należy, że z akt administracyjnych wynika, że sporna droga jest, a przynajmniej była na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały w fatalnym stanie technicznym. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii z dnia 18 grudnia 2014 r. sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu geodezji na potrzeby postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej wynika, że droga jest w złym stanie technicznym, jest bardzo trudno przejezdna, a w okresie jesienno-zimo-wiosennym wręcz niemożliwa jest do pokonania samochodem osobowym. Ponadto wskazać należy, że mapy znajdujące się w aktach sprawy, a także mapy z zaznaczonymi granicami działek na portalu Geoportal wskazują, że w istocie sporna droga prowadzi jedynie do lasu. Droga ta na wyłączonej z użytkowania części nie łączy się z innymi drogami w sieć dróg lokalnych. Droga z wyjątkiem działki nr "[...]" nie przebiega też przy działkach zabudowanych obiektami budowlanymi. Dodatkowo nadmienić trzeba, iż granica geodezyjna działki oznaczonej nr "[...]" styka się jedynie jednym punktem granicznym z działką nr "[...]" należącą do sąsiadów skarżących, a z pozostałych stron droga w tym jej zakończenie przy granicy działki nr "[...]" otoczona jest działkami leśnymi nr "[...]". W uzasadnieniu do uchwały nr XIII/99/16 z dnia 23 lutego 2016 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy wyjaśniła również, że droga ta nie spełniała warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W uzasadnieniu do uchwały podniesiono, że koszt wyznaczenia geodezyjnego przebiegu drogi na długości około 890 m, koszt usunięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym, koszt budowy nowej nawierzchni wraz z utwardzeniem podłoża dla zapewnienia dojazdu głównie dla działki nr "[...]" jest bardzo wysoki i przekracza znacznie możliwości finansowe Gminy Jedwabno. Ponadto w obecnym stanie jest to technicznie wręcz niemożliwe m.in. z powodu, iż granica geodezyjna działki nr "[...]" styka się jedynie jednym punktem z działką nr "[...]". Tym samym koszty finansowe doprowadzenia danej działki do statusu drogi publicznej w myśl przepisów prawnych, są dalece niewspółmierne do korzyści jakie można by było osiągnąć, a nadto jest zupełnie niecelowe. Po stwierdzeniu, iż dana droga nie spełnia wymogów w zakresie uznania ją za drogę gminną, zarówno w zakresie formalnym jak też faktycznym, a nadto nie jest użytkowana w tym celu przez nikogo od wielu lat, brak było – zdaniem Rady Gminy - podstaw do dalszego utrzymania jej statusu - drogi gminnej publicznej, a celowe, faktycznie i finansowo uzasadnione było pozbawienie jej tego statusu. Wskazać dodatkowo należy, że gmina może zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały tylko wtedy, gdy droga jest własnością gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. sygn.. akt I OSK 148/09 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl). Tak więc, ażeby urządzenie drogi było możliwe Gmina winna nadto nabyć własność części działek nr "[...]" w miejscu w którym działki te łączą się z działką nr "[...]", celem umożliwienia wjazdu na posesję znajdującą się na działce na nr "[...]’. W innym przypadku i tak urządzenie drogi nie spowodowałoby połączenia działki nr "[...]" z drogą publiczną. Połączenie bowiem przez jeden punk graniczny drogi z inną nieruchomością nie jest wystarczające do uznania w sensie faktycznym i prawnym, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Czy takie poszerzenie drogi przez działki nr "[...]" jest prawnie i technicznie możliwe wykracza poza ramy obecnego postępowania sądowego. Niemniej jednak skomunikowanie drogi z działką nr "[...]" jest niezbędne, by sporna droga miała jakikolwiek gospodarczy i komunikacyjny sens, gdyż w innym przypadku jak wskazano wyżej droga prowadzi jedynie do lasu, nie łącząc się z innymi drogami publicznymi w sieć dróg publicznych. Wyjaśnić także należy, że art. 7 ust. 1 pkt 2) u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z mocy przywołanych przepisów art. 7 i 10 ustawy oraz art. 7 ust. 1 pkt 2) u.s.g. to właściwe organy gminy mają uprawnienia do decydowania biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne, w tym co oczywiste finanse gminy, jak zapewnić obowiązki wynikające z ustaw do właściwego ustalenia sieci dróg lokalnych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła wskazanych przepisów. Organ spełnił bowiem przesłanki formalne do podjęcia zaskarżonej uchwały, ponadto w realiach niniejszej sprawy organ uzasadnił (w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) dlaczego podjęcie uchwały było zasadne i konieczne. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, by dalsze utrzymywanie i co istotne wyremontowanie spornej drogi służyło zbiorowym potrzebom wspólnoty, ze wskazanych wyżej celów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.