I OSK 139/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., E. M., J. P., K. P., L. S., M. P., S. P., T.D. i T.P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/16 w sprawie ze skargi A. P., E.M., J. P., K. P., L. S., M. P., S. P., T. D. i T.P.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2016 r. oddalił skargę A. P., E. M., J. P., K. P., L.S., M.P., S. P., T. D. i T. P.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. “[...]" o powierzchni 3769 m2. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 1972 r. odmówiło J. P., J. D., J. D., M. P., T. P., A. P. oraz K. P. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej. Wnioskiem z 2014 r. E. M. i inni wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wskazując, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była uzasadniona z uwagi na fakt, iż nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję państwową, tj. pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. W ocenie organu nadzoru organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające i prawidłowo uzasadnił decyzję odmowną, a rozstrzygnięcie zostało oparte na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego uszczegółowionego zapisami decyzji lokalizacyjnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. M. i inni wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że dla oceny, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) istotne są przepisy obowiązujących planów miejscowych, bowiem decyzje lokalizacyjne pozbawione były jakiegokolwiek w tym zakresie znaczenia. Równocześnie, zdaniem wnioskodawców, wystarczające do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest brak wykazania w decyzji planu miejscowego, z którym, w ocenie organu, nie można pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli oraz odniesienie się jedynie do pozbawionej znaczenia decyzji lokalizacyjnej. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję własną. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] marca 1972 r. stanowią przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ dekretowy, odmawiając ustanowienia użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości, wskazał, że nieruchomość ta przeznaczona jest, na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1971 r., pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Minister wskazał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej stanowił art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wyjaśnił również, że jedynym kryterium, które powinien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego o przyznaniu prawa własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ uwzględnił zatem, że w świetle zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzonego uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (publ. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 listopada 1969 r., nr 15/93-94), przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UO, gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny usług-oświaty (opracowanie geodezyjne z dnia [...] czerwca 2015 r.). Biorąc pod uwagę powyższe, Minister wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 stanowiącą, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zatem zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie nieuzasadniony jest zarzut wnioskodawców, że konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła być dokonana na podstawie decyzji lokalizacyjnej lub innych materiałów pomocniczych. Minister podniósł, że z opinii geodezyjnej z [...] czerwca 2015 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z [...] marca 1972 r. objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. pod inwestycję polegającą na budowie szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Organ nadzoru ustalił również, że na tej nieruchomości znajdowało się gospodarstwo rolniczo-ogrodnicze. Z akt sprawy wynika również, że za części przejmowanych nieruchomości (stanowiących gospodarstwo rolniczo-ogrodnicze) z tabeli likwidacyjnej byłej wsi C. nr [...] wypłacane były odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym organ, oceniając w postępowaniu decyzję dekretową z dnia [...] marca 1972 r., aby stwierdzić, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Konieczne było to z tej przyczyny, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wprowadziła istotne zmiany, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem organu nadzoru na terenie m.st. Warszawy niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy tej ustawy należy traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Zatem, w opinii Ministra, dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] marca 1972 r. wzorcem kontroli należało uczynić przepis art. 54 ustawy z 1958 r. Natomiast niepowołanie w orzeczeniu dekretowym wprost art. 54 tej ustawy nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem Ministra nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowana decyzja dekretowa nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Minister podkreślił, że funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny usług-oświaty zakreślona była dość ogólnie. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła dopiero w decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 1971 r. Nie ulega wątpliwości, zdaniem Ministra, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] było przeznaczeniem tego terenu pod inwestycję, która powodowałaby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby przedmiotowa nieruchomość nie była objęta dekretem warszawskim. Przy czym konieczność udostępnienia nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję wynikała z łączących Polskę relacji międzynarodowych, w tym z art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232). W interesie państwa było i jest bowiem utrzymywanie dobrych relacji międzynarodowych i wypełnianie zawieranych na arenie międzynarodowej umów. Państwa na zasadzie wzajemności i w oparciu o regulacje międzynarodowe, w tym o powołaną Konwencję Wiedeńską, dążyły do ułatwiania pełnienia misji dyplomatycznych. Stąd też przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję, tj. budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...], miało służyć powyższym celom. Z kolei podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości, nie miał legitymacji do realizacji celu określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1971 r., tj. wybudowania szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie, powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] 1962 r., nr [...], przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] którego przedmiotem działania było zarządzanie i pełnienie funkcji bezpośredniego inwestora budownictwa państwowego realizowanego dla potrzeb placówek zagranicznych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa. Minister wyjaśnił też, że co prawda w kwestionowanym przez wnioskodawców orzeczeniu dekretowym z [...] marca 1972 r. nie zostało podane konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organ dekretowy dokonał ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, jednakże brak wskazania w tej decyzji konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, co oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny. Zatem, zdaniem organu nadzoru, niezasadny jest zarzut wnioskodawców, że wobec braku wskazania planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji dekretowej z [...] marca 1972 r. uzasadnione jest wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru stwierdził, że w rozpatrywanej sytuacji odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości była uzasadniona. Wytyczne bowiem planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej nie dawały organowi dekretowemu alternatywy przy podejmowaniu decyzji. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. M., i inni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przytaczając treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Sąd podkreślił, że z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ nadzoru, nieruchomość ta leżała na terenie objętym zapisami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/25 i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UO, gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny usług-oświaty, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy opinie geodezyjne z dnia [...] grudnia oraz [...] czerwca 2015 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę (k-69 oraz k-104 akt adm.). Z przeznaczeniem tym koresponduje znajdujący się w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1972 r. zapis, zgodnie z którym teren ten został przeznaczony “pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. Nr [...]" (k-61). Oznacza to, że w tej sytuacji tylko istnienie możliwości wykorzystania przez byłych właścicieli nieruchomości pod budowę szkoły mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wynikające z powołanego planu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone treścią przywołanej decyzji o lokalizacji szczegółowej uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Były właściciel nieruchomości nie mógł bowiem realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), zgodnie z którym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Tym samym dotychczasowy właściciel jako podmiot prywatny nie mógł dokonać inwestycji budowlanych w postaci szkoły. Decydujący w takiej ocenie jest fakt, że określony w planie cel oświatowy polegający na budowie szkoły dla pracowników Ambasady [...] mogło realizować jedynie powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] przedsiębiorstwo państwowe [...], którego przedmiotem działania było zarządzanie i pełnienie funkcji bezpośredniego inwestora budownictwa państwowego realizowanego dla potrzeb placówek zagranicznych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości warszawskiej o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1972 r. Decyzja ta nie naruszała bowiem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. P., E. M. i inni, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości (a nie na sposób jedyny) pozostawały dla jego rozpoznania bez jakiegokolwiek znaczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji w obrocie prawnym pozostawała, konkretyzując postanowienia planu miejscowego, wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1971 r. przeznaczająca nieruchomość pod budowę niepublicznej w rozumieniu prawa polskiego szkoły (szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]), jak również wadliwego ustalenia, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie mogli wykorzystywać należących do nich nieruchomości przeznaczając je na zabudowania szkoły niepublicznej przeznaczonej dla dzieci pracowników Ambasady [...]; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1972 r. była treść wydanej dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], podczas gdy podstawą do rozpoznania wniosku dekretowego były wyłącznie przepisy obowiązującego planu miejscowego, zaś decyzje o lokalizacji szczegółowej jako określające jeden z wielu (a nie jedyny) dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości pozbawione były w tym zakresie jakiegokolwiek znaczenia, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej i uwzględnienie przez Sąd skargi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwonych podstawach. Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom należało przede wszystkim zaznaczyć, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w przedstawionej sprawie była wydana w trybie nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1972 r. odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, przy powołaniu się na dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W świetle art. 7 ust. 1 tego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 dekretu jedynym kryterium uwzględnienia wniosku był brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia tego prawa organ administracyjny zobowiązany jest zatem do uwzględnienia obowiązującego w tej dacie przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego i dokonania jednoznacznej oceny, czy wykorzystanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z określonym w tym planie przeznaczeniem i dopiero wtedy będzie mógł uznać, że doszło, bądź też nie, do wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Jak wywodzi skarga kasacyjna, decydujące znaczenie dla dokonania powyższych ustaleń powinny mieć postanowienia planów miejscowych. Podkreślono, że decyzje o lokalizacji szczegółowej nie mogły stanowić znaczącego źródła dokonywanych ustaleń, jako że wskazywały na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy przesłanki rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu nie wyczerpuje okoliczność przywołania w decyzji o odmowie ustanowienia wieczystego użytkowania, oprócz ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Stan prawny, jaki obowiązywał w dniu wydania decyzji, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył, wymagał bowiem uwzględnienia nie tylko przepisów samego dekretu, ile również innych aktów prawnych, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu i miały wpływ na ich treść. Prawidłowość powyższego stwierdzenia potwierdza uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której zauważono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy była zatem treść przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy, w oparciu o zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego organy planowania ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonywaniu inwestycji. Na podstawie tych przepisów oraz w oparciu o ustalenia planu ogólnego, zgodnie z którym część nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczona została symbolem UO, Prezydium Rady Narodowej decyzją lokalizacyjną z [...] sierpnia 1971 r. teren ten przeznaczyło na usytuowanie szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Wynikający z powyższych aktów cel oświatowy tej nieruchomości wykluczał zaś jego realizację przez dotychczasowego właściciela gruntu, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując na obowiązujący w tym czasie art. 15 ustawy Prawo budowlane. Uzupełniająco zaś wskazać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.), państwo zakłada, prowadzi i utrzymuje szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze. W świetle powyższego konieczność uwzględnienia decyzji o lokalizacji szczegółowej odpowiadającej przeznaczeniu ustalonemu w akcie planowania, uniemożliwiała przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji z [...] marca 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa wieczystego użytkowania doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie sposób zatem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej nakierowanej na wykazanie naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadność przyjętej przez Sąd I instancji wykładni powyższych przepisów czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak również usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. powiązanego z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd I instancji w kontekście legalności zaskarżonej decyzji, co zostało wywiedzione powyżej. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.