II OSK 2963/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 663/17 w sprawie ze skargi G.B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 marca 2015 r. nr VI 116/15 w przedmiocie uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G.B. na rzecz Województwa Podkarpackiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G.B. (dalej: skarżący) na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 marca 2015 r. nr VI 116/15 w przedmiocie uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono uprzednio wydaną uchwałę z 23 czerwca 2014 r. nadając jej § 1 pkt 1 następujące brzmienie: "Obszar Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, obejmuje obszar o powierzchni 82,926 ha". W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie województwa) oraz art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.; dalej: u.o.p.). Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/16 odrzucił skargę skarżącego z uwagi na brak legitymacji skargowej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Postanowieniem z 8 czerwca 2017 r., II OSK 1267/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości postanowienie Sądu I instancji z 21 lutego 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że skarżący wykazał, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, ponieważ na jej podstawie nastąpiła zmiana granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, polegająca na ich poszerzeniu. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie, o jaki Obszar Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego został poszerzony. Uchwała Sejmiku stanowiąca akt prawa miejscowego będzie zatem oddziaływać wprost na interes prawny skarżącego. Przepisy uchwały wraz z odpowiednimi regulacjami u.o.p. wpływają na sposób wykonywania prawa własności a w szczególności na możliwości podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z art. 24 ust. 1 u.o.p. Zakres uprawnień właściciela takiej nieruchomości po wprowadzeniu powyższej formy ochrony przyrody na obszar jego własności, nie jest taki sam jak przed jej ustanowieniem. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony, jest podstawą do jej skontrolowania pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Po przeprowadzeniu takiej kontroli Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W ocenie Sądu I instancji, nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie organu w przedmiocie zastosowania formy ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt uchwały został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Treść uchwały jasno wskazuje jakie tereny zostają włączone w istniejący już obszar chronionego krajobrazu. Sąd I instancji wskazał, również, że uzasadnienie dla poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu jest przekonujące. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżącego dotyczące pozbawienia prawa do podjęcia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu fermy wiatrowej nie są zasadne. Uchwała nie przesądza, czy skarżący będzie mógł rozpocząć projektowaną działalność. Jego przedsięwzięcie należy do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.). Zaskarżona uchwała przewiduje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały), jednak norma z art. 24 ust. 3 u.o.p. w sposób wyraźny znosi powyższy zakaz, jeżeli inwestor realizuje przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała dotyczy sfery prawnej skarżącego, ponieważ wpływa na sposób realizacji prawa własności, jednak wbrew zarzutowi nie przesądza o braku możliwości realizacji projektowanej inwestycji. Dopiero postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko będzie mieć kluczowe znaczenie w tym zakresie. Wykazanie przez Sejmik podstaw materialnoprawnych dla poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu legitymizowało ten organ do zastosowania art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Wystarczającą przesłanką wprowadzenia wyrażonego w nim zakazu jest wykazanie przesłanek ustanowienia bądź poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu, co zostało uczynione w sposób przekonujący. Sąd I instancji odniósł się do wskazanego w skardze naruszenia zasady ogólnej prawa ochrony środowiska w postaci zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ma ona na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1). Władze publiczne stosownie do tych regulacji mają zatem obowiązek chronić środowisko, m.in. poprzez podejmowanie działań legislacyjnych w postaci ustawowych ograniczeń działalności gospodarczej, adekwatnych i proporcjonalnych do potencjalnych zagrożeń środowiska. Ustawodawca ma zatem za zadanie pogodzić te dwie wartości konstytucyjne – wolność działalności gospodarczej i ochronę środowiska – co doprowadzić powinno do ich zrównoważenia. Żadna z nich nie może być chroniona w sposób absolutny. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem jej nierespektowanie musiałoby zostać połączone w naruszeniem przez Sejmik przepisów u.o.p. ustalających warunki ustanowienia (lub poszerzenia) obszaru chronionego krajobrazu. Zasada zrównoważonego rozwoju nakazuje organom umożliwiać przedsiębiorcom oddziaływanie na środowisko, o ile to oddziaływanie nie pogarsza w sposób istotny jej stanu, czemu mają przeciwdziałać przepisy u.o.p. Wykazanie przez organ ustawowych podstaw wprowadzenia zakazów łączących się z formami ochrony przyrody, nie stanowi naruszenia art. 5 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim przepis ten nakazuje władzom publicznym kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Forma ochrony przyrody nie może naruszać zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem należy do jednych z gwarantów jej realizacji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zarzut naruszenia art. 24 ust. 1a pkt 1 lit. a/ u.o.p. nie jest uzasadniony. W granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego jak dotąd nie ustanowiono podobszaru specjalnego jakim jest strefa chronionego krajobrazu. Obszar strefy chronionego krajobrazu sejmik województwa ustanawia mocą aktu prawa miejscowego na podstawie art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p. Tylko na obszarze strefy chronionego krajobrazu mogą obowiązywać szczególne zakazy, na jakie powołuje się skarżący w związku z art. 24 ust. 1a pkt 1 lit. a/ u.o.p. Stąd też Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że na terenie nieruchomości skarżącego, na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, obowiązuje całkowity zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 24 ust. 3 u.o.p. W ocenie skarżącego, polegało to na stwierdzeniu, że skarżący ma możliwość realizowania inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego w sytuacji, w której działania organu jednoznacznie wskazują na brak takiej możliwości, niezależnie od art. 24 ust. 3 u.o.p. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niezastosowanie art. 5 Konstytucji RP przez zignorowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy jednoczesnym odrzuceniu potrzeb ekonomiczno-gospodarczych i poświęcenie ich wyłącznie na rzecz ochrony środowiska przy braku gwarancji możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.o.p. polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym "stanu daleko posuniętej niepewności prawnej polegającej na tym, że w związku z brakiem wyznaczenia obszaru strefy chronionego krajobrazu podjęcie działań inwestycyjnych jest niemożliwe lub dalece utrudnione w związku z tym, że w rezultacie jego przyszłego uchwalenia może dojść do niemożliwości eksploatacji inwestycji". Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 u.o.p. Wynika to z tego, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi tylko, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy co nastąpiło przecież w tej sprawie. Z kolei przepis art. 24 ust. 3 u.o.p. stanowi, że realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej jest zakazana na terenie obszaru chronionego krajobrazu zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Jednak przepis art. 24 ust. 3 u.o.p. wprowadza odstępstwo od powyższego zakazu ponieważ stanowi, że nie dotyczy to przedsięwzięć, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Należy także podkreślić, że nie są to przepisy postępowania tylko przepisy prawa materialnego. Natomiast cel utworzenia danego obszaru specjalnego o charakterze przyrodniczym determinuje także treść zakazów koniecznych np. dla ochrony wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach, występującego na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu, który jest wartościowy z powodu możliwości realizacji potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem czy też pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych w rozumieniu art. 5 pkt 2 u.o.p. Ponadto nie utworzono również zgodnie z dyspozycją art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p. stref ochrony krajobrazu w formie aktu prawa miejscowego sejmiku województwa w granicach krajobrazów priorytetowych ustalonych po przeprowadzeniu audytu krajobrazowego. Po drugie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 5 Konstytucji RP, a której konkretyzację stanowi przepis art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) z powodu jej niezastosowania. Wynika to z tego, że zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności unormowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzone tylko ustawowo i kiedy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska, co wystąpiło w tej sprawie z zachowaniem równowagi przyrodniczej zgodnie z art. 3 pkt 32 p.o.ś. na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu. Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi nieprawidłowe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP w związku z "art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.o.p." Wynika to z tego, że nie obowiązuje taki przepis jak art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.o.p., a wymieniony w tym zarzucie kasacyjnym. Ponadto brak jest w tej sprawie jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji zasady demokratycznego państwa prawnego uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.