II SA/Gl 113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. i D. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej p.b.) nałożył na K. D. i D. D. obowiązek dostarczenia do PINB w terminie do [...]r. ekspertyzy stanu technicznego i prawidłowości wykonanych robót przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w T.. Wskazano, że ekspertyza techniczna powinna wskazywać, jakie ewentualne roboty należy wykonać, aby doprowadzić wykonane już roboty do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podano m. in., że dnia [...] r. na działce jw. przeprowadzono oględziny i ustalono, że ścieki z budynku odprowadzane są do osadnika gnilnego, następnie są oczyszczane w złożu biologicznym. Na działce znajduje się również studzienka napowietrzająca, z której oczyszczone ścieki płyną do studzienki przelewowej poza ogrodzeniem działki, a następnie odprowadzone są na teren działki drogowej nr [...]. Ustalono, iż przedmiotowa oczyszczalnia powstała na podstawie zgłoszenia do Urzędu Gminy L.. Właściciel obiektu nie przedstawił protokołów z kontroli okresowej stanu technicznego. Zgodnie ze złożonym dnia [...] r. zgłoszeniem przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia winna być zakończona drenażem rozsączającym. Inwestor wykonał oczyszczalnię niezgodnie ze zgłoszeniem, odprowadzając ścieki oczyszczone do rowu przydrożnego, a następnie na działkę drogową. Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym. Według obowiązującego Prawa budowlanego zamiar wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do [...] winien być poprzedzony zgłoszeniem do organu architektoniczno- budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b.), czego inwestor dokonał. Roboty te jednak zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej p.w.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w.). W związku z powyższym PINB w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. zobowiązał strony do dostarczenia ekspertyzy. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli K. D. i D. D.. Zakwestionowali oni zasadność nałożonego na nich obowiązku podnosząc błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organ. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 2, art. 81, art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego istotnie można podnieść uzasadnione wątpliwości odnośnie prawidłowości zrealizowania przydomowej oczyszczalni ścieków. WINB nie może dać wiary tłumaczeniom żalących się, iż nie odprowadzają wody na grunty sąsiednie, gdyż przeczą temu zebrane dowody. Nie jest zasadny zarzut zażalenia, że zgłoszenie budowy oczyszczalni nie przewidywało drenażu rozsączającego. W ich piśmie z dnia [...] r. wprost jest mowa o zgłoszeniu zamiaru rozpoczęcia montażu biologicznej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym. Ocena stanu technicznego nie mogła zostać dokonana przez pracowników PINB, gdyż przydomowa oczyszczalnia ścieków to zespół urządzeń, które po wykonaniu niemal w całości uległy zakryciu, stąd zweryfikowanie ich stanu technicznego, użytych do budowy materiałów budowlanych, itp. nie jest możliwe w czasie prostych oględzin. Skargę na powyższe postanowienie WINB złożyli K. D. oraz D. D. zaskarżając je w całości. Zarzucili naruszenie: - art. 156 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości; - art. 77 k.p.a. i 81c ust. 2 p.b., - przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej p.o.ś.), - przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości z uwagi na zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., względnie jego uchylenie; dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że sprawa dotycząca odprowadzania ścieków do przydrożnego rowu, w zakresie w jakim nie wiąże się to z legalnością i ze stanem technicznym osadnika, pozostaje poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Właściwość tych organów wytyczają bowiem przepisy art. 81, art. 83 i nast. ustawy p.b. Samo odprowadzanie ścieków do środowiska z pominięciem prawidłowo wykonanych urządzeń lub obiektów mających służyć temu celowi, stanowić może przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, względnie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przepisy tych ustaw nie przewidują właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ dopuścił się także naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. Przepis ten dotyczy bowiem uczestników procesu budowlanego w trakcie jego trwania, a nie po jego zakończeniu. Konstrukcja oczyszczalni nie wymagała zakończenia drenażem rozsączającym. Wykonanie tej oczyszczalni powierzyli specjalistycznej firmie i spełnia wszelkie wymogi. W związku z tym, że zakończyli proces budowlany kilkanaście lat temu, w stosunku do nich zastosowanie mają jedynie przepisy art. 60 i nast. Prawa budowlanego. Ma to istotne znaczenie, gdyż przesłanki do przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru są odmienne niż w przypadku art. 81c p.b. Stan techniczny oczyszczalni ścieków jest dobry. Organ nadzoru nie dopełnił obowiązku z art. 77 §1 k.p.a. i dokonał wadliwych ustaleń faktycznych. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym, co nie ma miejsca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wg ust. 3 na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że właściwym jest tu zarówno organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, w ramach swych kompetencji. Do organów nadzoru budowlanego należy z kolei m. in. prowadzenie postępowań naprawczych związanych w wykonaniem określonych robót z odstępstwami od zgłoszenia lub w sposób niezgodny z prawem (art. 83 ust. 1 p.b.). Nie jest tak, że po zakończeniu procesu budowlanego nie można stosować ww. przepisów. Sami skarżący przyznają, że byli inwestorami, a zatem ten obowiązek jest na nich nakładany z tego tytułu. Jednocześnie nie ma wątpliwości, że przydomowa oczyszczalnia ścieków podlegała i podlega reglamentacji Prawa budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b.; w zakresie poprzedniego stanu prawnego zob. np. wyrok NSA OZ. w Gdańsku z 13 lipca 2000 r., sygn. II SA/Gd 977/98). Przy tym art. 3 pkt 9 p.b. definiuje urządzenia budowlane. Należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Prawidłowość wykonania takich prac, związanych z urządzeniem budowlanym, wpływa na prawidłowość funkcjonowania obiektu jako całości. O oczyszczalni ścieków mówi również art. 3 pkt 3 p.b. Z protokołu oględzin wynika, że wody pochodzące z oczyszczalni odprowadzane są do rowu przydrożnego, który nie należy do skarżących. Nadto, wg dokumentacji stwierdzono wyciek na działkę drogową, co znalazło wyraz nie tylko w adnotacji na mapie, ale i w dokumentacji fotograficznej. Tymczasem wg art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może m. in. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wg zgłoszenia z [...]r., oczyszczalnia powinna była mieć drenaż rozsączający, którego nie ma. Zatem organ nadzoru budowlanego działa w ramach swych kompetencji, gdyż winien prowadzić czynności naprawcze. Przyjmuje się również, że organy administracji mogą żądać informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1 p.b. zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. W przypadku uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 p.b. też tak należy przyjąć. Przemawia za tym umieszczenie ww. przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Taka decyzja ustawodawcy nadaje przywołanemu przepisowi ogólnego charakteru - środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że postanowienie, o którym mowa, ma charakter dowodowy oraz że nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono, ściślej rzecz ujmując, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym. Nie można wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości np. robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż jakość ta nie jest na tyle zła, aby było uzasadnione podjęcie jakichś działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego (Z. Kostka, Komentarz do art.81(c) ustawy - Prawo budowlane, LEX-el.; por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11). Organ słusznie zażądał dostarczenia ekspertyzy, jako że elementy oczyszczalni są w dużym zakresie ukryte w ziemi, przez co nie mógł wykonać czynności samodzielnie. Stwierdzone wady świadczą, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wykonania przedmiotowych robót i zgodności funkcjonowania oczyszczalni z prawem, przez co uzasadniona była potrzeba dostarczenia tego rodzaju dokumentu. Kwestie sporne dotyczące granic nieruchomości nie podlegają badaniu przez organ nadzoru budowlanego, gdyż jest to zagadnienie należące do właściwości organów geodezyjnych. Organy budowlane opierały się tu na dokumentacji zgromadzonej w aktach, w tym na dokumentach urzędowych w postaci map oraz na przeprowadzonych oględzinach, w trakcie których skarżąca nie zgłaszała zarzutów dotyczących przebiegu granicy i cofnięcia ogrodzenia. Wykonano również fotografie wycieków. Skarżący w treści zarzutów nie podają, które konkretnie przepisy p.o.ś. i p.w. miałyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, odwołując się do tych ustaw przy formułowaniu zarzutów w sposób ogólny. Z kolei przywołany w uzasadnieniu skargi art. 36 ust. 1 – 3 p.w., dotyczący zwykłego korzystania z wód, nie zmienia tu żadnych ww. ustaleń, podobnie jak przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984). Jest to akt, który został uchylony z dniem 31 grudnia 2014 r., a ścieki, wg protokołu oględzin, miały być wprowadzane do środowiska po tej dacie. Żadne rozporządzenie nie może zmienić wymogów ustawowych, o których była już wyżej mowa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 77 k.p.a., art. 156 k.p.a., art. 81c ust. 2 p.b., przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.