II OSK 2714/17

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1696/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania G. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2016 r., nakazującej G. W. dokonanie całkowitej rozbiórki urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem), znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości T., gm. J., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na tę decyzję złożyła J. Z., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 p.b. – w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania oraz art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej p.w.), co skutkowało błędnym uznaniem, że organ I instancji zastosował nieprawidłowo przepisy art. 48 p.b., zamiast przepisów zawartych w artykułach 50-52, gdy w powołanych okolicznościach organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionej przez G. W. budowli. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd podniósł, że organ I instancji w decyzji nakazującej rozbiórkę uznał, że przedmiotowy rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, jednak stanowisko to nie zostało szerzej uzasadnione. Nadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy akceptując stanowisko organu I instancji nie dokonał samodzielnej analizy przedmiotowej budowli i nie zwrócił uwagi na niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji. Oba organy przyjmując, że przedmiotowy rów wraz z przepustem stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych nie ustaliły jakiemu celowi to urządzenie służy. Sąd podkreślił, że tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 70 ust. 1 p.w. można mówić o urządzeniu melioracji wodnych szczegółowych, które objęte jest procedurą zgłoszeniową określoną w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy MWINB podjął szereg czynności wyjaśniających i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego stanowiska o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. przez niepełną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do całości stanu faktycznego sprawy zgromadzonego w aktach, w tym z pominięciem złożonych do akt sprawy "wyjaśnień" uczestnika postępowania G. W. zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. oraz opinii biegłego J. N. stanowiącej załącznik do wskazanego pisma procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny - bez analizy pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 k.p.a. przez niezasadne twierdzenie, jakoby organ II instancji nie wyjaśnił w należyty sposób czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania należy do urządzeń melioracji wodnych, podczas gdy decyzja z dnia [...] maja 2016 r. zawiera wszelkie składniki, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewykazanie na czym polegać ma naruszenie przepisów naruszanych przez organ II instancji, zwłaszcza art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne twierdzenie, jakoby decyzja MWINB z dnia [...] maja 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym niezgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w/w decyzja zawiera wszelkie składniki, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.; 6) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. oraz art. 133 w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów prywatnych w postaci pisma uczestnika postępowania G. W. z dnia [...] maja 2017 r. oraz opinii biegłego J. N. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości T., co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż organy obu instancji nie ustaliły jakiemu celowi służy urządzenie melioracji wodnych szczegółowych; 7) art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy i uchylenie decyzji, podczas gdy skarga na decyzję z dnia [...] maja 2016 r. podlegała oddaleniu; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2016 r., polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego, tj. art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 p.w. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne twierdzenie jakoby rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem) znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości T., nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 1 p.w., podczas gdy organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie stwierdzając, że stanowi ono urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z F. W. [...] maja 2016 r., zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., z czego wynika, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie procedura zgłoszeniowa określona w/w przepisami prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. Sąd I instancji bowiem nie dostrzegł, że organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy z jednej strony trafnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyby okazało się, że przedmiotowy obiekt jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, podając, iż wówczas właściwym trybem byłby tryb określony w art. 50-51 p.b., z drugiej jednak strony w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji z takimi motywami było co najmniej przedwczesne. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przed przesądzeniem wspomnianej kwestii konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi przedmiotowy obiekt służy. Skoro, stosownie do art. 73 ust. 1 p.w., melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, to – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, ażeby realizacja przedmiotowego obiektu (rowu z przepustem) służyła któremuś z celów wskazanych w art. 70 ust. 1 p.w. – dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi to urządzenie służy. Organy obu instancji kwestii tej nie wyjaśniły. Sąd I instancji winien był zatem rozważyć, czy z uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji zostały spełnione przesłanki do jej wydania oraz czy niewyjaśnienie przez organy obu instancji (a więc również przez organ I instancji), jakiemu celowi przedmiotowy rów z przepustem służą, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, czy też – wobec jej charakteru – brak wyjaśnienia, jakiemu celowi przedmiotowy obiekt służy nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ także przed podjęciem decyzji przez organ I instancji należało wspomnianą kwestię wyjaśnić. W takiej zaś sytuacji MWINB nie naruszyłby art. 138 § 2 k.p.a., chociaż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy byłby szerszy niż wskazywany przez organ odwoławczy. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały wpływu na wynik sprawy. Dalej idące zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były trafne, gdyż Sąd I instancji słusznie uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko. Ocena zaś prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego może być dokonana dopiero po należytym wyjaśnieniu wspomnianych okoliczności i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.