II OSK 3021/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 124/16 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz P. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 124/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy: 1) stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4) zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie "od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych." Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy i błędne stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia Burmistrzowi [...] grzywny w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że biorąc pod uwagę stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron postępowania, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji organ w toku postępowania starał się uwzględnić wszystkie zarzuty organu odwoławczego w zakresie właściwego procedowania, uwzględnienia właściwych przepisów prawa materialnego i właściwego ustalenia stron postępowania. Przez dwa lata od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy do dnia wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność, organ podejmował szereg czynności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Po wydaniu dwóch decyzji, które zostały zaskarżone i uchylone przez organ odwoławczy, Burmistrz [...] zawiesił postępowanie z uwagi na wniesienie skarg przez strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Sprawy ze skarg M. A. i H. B. zawisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i po połączeniu do wspólnego rozpoznania pod sygn. akt II SAB/Bd 1201/16 zakończyły się wydaniem wyroku w dniu 26 lipca 2017 r. oddalającego skargi. Organ wskazał, że powodem nie wydania kolejnej decyzji do dnia wyrokowania przez Sąd, nie był, jak twierdzi Sąd I instancji, wyłącznie brak akt administracyjnych, które z uwagi na skargi wniesione przez strony postępowania, zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], lecz uznanie, że wydanie kolejnej decyzji w sytuacji, gdy sąd ma rozstrzygnąć kwestię prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], spowodować by mogło zaistnienie w obrocie prawnym dwóch takich samych decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż powodem przedłużenia postępowania była m.in. niekompletność wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na którą zwróciło uwagę również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż "wniosek nie jest kompletny, gdyż w jego części graficznej na odpowiedniej mapie nie zakreślono terenu objętego zamierzeniem budowlanym oraz granic obszaru, na który będzie oddziaływało zamierzenie budowlane. Inwestor nie przedstawił także gabarytów projektowanego budynku w formie graficznej - brak jakiegokolwiek szkicu planowanych obiektów zawierającego ich gabaryty. Nie wskazano także planowanej obsady zwierząt hodowlanych. Wobec powyższego wniosek wymaga uzupełnienia, co dopiero pozwoli na przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy". W związku z powyższym zarzuty organu odwoławczego dotyczyły nie tylko postępowania prowadzonego przez organ, ale dotyczyły również niekompletności wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwiało jego pozytywne rozpatrzenie. Burmistrz [...] podkreślił, że niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż do przewlekłości postępowania przyczyniło się "dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich mieszkańców bez należytego ustalenia stron postępowania. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich i nieruchomości, na które będzie oddziaływało zamierzenie inwestycyjne". Burmistrz [...] dopuścił do udziału w postępowaniu osoby, które są mieszkańcami miejscowości Ł., S. i Z., a zatem miejscowości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednocześnie Burmistrz [...] podkreśla, iż fakt dopuszczenia dużej ilości stron postępowania nie przesądza automatycznie o przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Wszystkie strony otrzymywały informacje o toku postępowania w tym samym czasie, zatem sam fakt, że organ musiał wysłać większą ilość zawiadomień, czy decyzji, nie powodował przewlekłości postępowania. Niezrozumiałe jest ponadto, w ocenie organu, upatrywanie przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa, w organizowaniu spotkań z mieszkańcami, którzy w większości byli stronami postępowania. Zdaniem Burmistrza [...] organizowanie tych spotkań wręcz przyspieszyło postępowanie, albowiem pozwoliło na poznanie stanowisk stron na dwóch wspólnych spotkaniach, a nie podczas indywidualnego zapoznawania się z aktami sprawy przez poszczególne strony postępowania. Również skierowanie w dniu 19 grudnia 2014 r. projektu decyzji do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w żaden sposób nie świadczy o pozornym podejmowaniu czynności. Czynność ta miała miejsce na samym początku prowadzonego postępowania i miała na celu upewnienie się, czy takie uzgodnienie jest wymagane. Było to również o tyle uzasadnione, iż gdyby w toku postępowania okazało się, że takie uzgodnienie jest konieczne, byłby to argument dla stron do złożenia odwołania i zakwestionowania decyzji, a to wówczas spowodowałoby przedłużenie postępowania. Organ wskazał, że dwukrotne zawieszenie postępowania - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak; [...] i postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] - nie spowodowało przewlekłego prowadzenia postępowania. Miało ono miejsce na przestrzeni dwóch miesięcy i po uchyleniu przedmiotowych postanowień przez organ wyższego stopnia, było ono dalej prowadzone. Burmistrz [...] podkreślił również, że podejmował wszelkie czynności, aby usunąć wady wskazane przez organ odwoławczy. W decyzji z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż prawidłowe ustalenie stron postępowania nie było w ogóle możliwe, gdyż inwestor nie przedstawił obszaru, na który będzie oddziaływała inwestycja. W przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał ponadto, iż Burmistrz [...] dokonał naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie dysponował kompletnym wnioskiem inwestora i prawidłową analizą w ww. zakresie. Z kolei przed wydaniem drugiej decyzji, po uzupełnieniu wniosku w zakresie granic obszaru, na który będzie oddziaływało zamierzenie budowlane oraz gabarytów projektowanego budynku w formie graficznej, organ dokonał analizy i uznał, iż nadal stronami postępowania są wszystkie osoby, które zgłosiły swój udział w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Burmistrza [...] są to te osoby, które sprzeciwiają się planowanej inwestycji, gdyż na ich nieruchomości będzie oddziaływało zamierzenie inwestycyjne. Zdaniem organu osoby te posiadają interes prawny w sprawie wykazany m. in. w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r., w którym wskazano, że hodowla zwierząt metodą intensywnego tuczu wpływa znacząco na pogarszające się warunki życia, spadek cen nieruchomości, ograniczenie rozwoju gospodarczego, odory i znaczące przekształcenia krajobrazu ze względu na konieczność zagospodarowywania odchodów. Strony sprzeciwiające się budowie chlewni podkreśliły również, że taka inwestycja skutecznie blokuje możliwość rozwoju agroturystyki i rolnictwa ekologicznego. Wskazano ponadto, iż duża koncentracja zwierząt na stosunkowo niewielkich obszarach powoduje obciążenie środowiska emisją gazów cieplarnianych oraz znaczącymi ładunkami azotu i fosforu, co w rezultacie wpływa na zanieczyszczenie środowiska. Nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób, które wykazują swój interes prawny, mogłoby narazić organ na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i w konsekwencji zakwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy przez te osoby. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w drugiej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. wskazało na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych analiz w oparciu o uzupełnione przez wnioskodawcę dokumenty, w tym zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą. Organ odwoławczy w drugiej decyzji wskazał także, iż uzgodnione projekty decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określają wymaganej ilości miejsc parkingowych oraz nie określają jaką funkcję po zmianie sposobu użytkowania ma pełnić część pomieszczeń tuczami i budynku gospodarczego. W związku z powyższym nie wszystkie uchybienia wskazane w pierwszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] są tożsame z uchybieniami wskazanymi w drugiej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, np. poprzez nieuzasadnione zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, strony lub innych uczestników postępowania. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość bądź bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa sąd wojewódzki musi mieć na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (czy zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się także, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznał Sąd I instancji, że Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku P. K. z dnia 27 marca 2014 r., a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okolicznością mającą kardynalne znaczenie dla stwierdzenia powyższego, było to, że organ mimo wskazanych wad w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w ponownej swojej decyzji z [...] maja 2016 r., nr [...], nie usunął ich. Organ odwoławczy wskazał na wady, w zakresie braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w zakresie zbadania, czy podmioty, które wniosły jakikolwiek sprzeciw wobec planowanej decyzji, a Burmistrz [...] uznał jako strony postępowania, posiadają interes prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2016 r., działanie organu w zakresie braku prawidłowego ustalenia stron postępowania, określiło jako rażące naruszenie art. 28 k.p.a. Należy zgodzić się ze skarżącym organem, że nie wszystkie uchybienia wskazane w pierwszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] są tożsame z uchybieniami wskazanymi w drugiej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jednakże nie może zmienić to zapatrywania, że Burmistrz [...], zignorował wskazania zawarte w pierwszej decyzji kasacyjnej, co należy określić jako niedopuszczalne. Ponadto, w obu swoich decyzjach, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych, Burmistrz [...] nie powołał żadnych przepisów stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując jedynie na okoliczności faktyczne. Bez żadnej podstawy prawnej Burmistrz [...] organizował także dwukrotnie spotkanie z mieszkańcami okolicznych miejscowości. Nawet, gdyby przyjąć, że niektórzy mieszkańcy byli uczestnikami postępowania, wskazać należy, że nie jest rzeczą organu, zastępowanie stron postępowania w zakresie ich inicjatywy w występowaniu ze stosownymi uwagami lub wnioskami, możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Burmistrz [...] dwukrotnie także zawieszał postępowanie administracyjne, postanowieniami z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] marca 2016 r., bez analizy stopnia zaawansowania prac planistycznych i bez wyznaczenia okresu zawieszenia. Oba postanowienia zostały uchylone rozstrzygnięciami organu odwoławczego, ostatnie z ww. postanowień, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym organ II instancji, stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania. Podkreślić także trzeba, że po decyzji kasacyjnej organu z dnia [...] maja 2015 r., inwestor, nie czekając na działanie organu I instancji, sam w dniu 11 sierpnia 2015 r. uzupełnił swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Burmistrz [...] dopiero w dniu 18 września 2015 r. w nawiązaniu do decyzji kasacyjnej i uzupełnienia dokumentów przez inwestora, podjął dalsze czynności w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było również uzasadnionych podstaw, do wstrzymania się przez Burmistrza [...] od podejmowania jakichkolwiek działań w okresie od 30 listopada 2016 r. do dnia 17 października 2017 r. Okoliczność, że organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r., nie uprawniała organ do przerwania toku postępowania administracyjnego, tym bardziej, że nie wydał on postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne. Niezrozumiałe jest także wydanie przez Burmistrza [...] postanowienia z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego w dniu [...] marca 2016 r. postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., zostało uchylone postanowieniem organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. O ile jeszcze można zrozumieć, że organ wstrzymywał się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji w przedmiocie rozpoznania skargi na decyzję kasacyjną, o tyle zwłoka, w podejmowaniu czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, była niedopuszczalna. Ponadto, Burmistrz [...], po wadliwym podjęciu w dniu [...] października 2017 r. postępowania, dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. wezwał inwestora o dostarczenie kolejnych dokumentów. Jeszcze raz należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.