II SA/Wr 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej szczegółowej analizy stanu technicznego budynku stodoły oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. Art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na współwłaścicieli budynku stodoły zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. L. w T. obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej szczegółowej analizy stanu technicznego budynku – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 28 lutego 2017 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przeprowadzając kontrolę posesji przy ul. L. w T. (dz. nr 66) stwierdził, że na nieruchomości istnieje budynek gospodarczy – stodoła , której połać dachowa uległa w części zawaleniu wraz ze ścianą szczytową wschodnią. Mając na uwadze spowodowane zaistniałym stanem obiektu zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obiektu, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie złego stanu technicznego części ww. stodoły. W trakcie postępowania współwłaściciel ww. nieruchomości J. F. początkowo wyraził chęć remontu przedmiotowej stodoły. Już w trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono oględziny budynku stodoły. Jest to poniemiecki budynek, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, dach dwuspadowy, kryty dachówką ceramiczną karpiówką. Od strony wschodniej część dachu uległa zawaleniu. Stan konstrukcji więźby dachowej jest bardzo zły. Szczegółowy opis stanu technicznego obiektu zawiera protokół z oględzin z dnia 25 października 2012 r. Obecny w toku czynności współwłaściciel obiektu J. F. oświadczył, że nie użytkuje przedmiotowego obiektu od 20 lat i zgłosił chęć jego rozbiórki w całości lub w części, na zasadach współfinansowania z drugim współwłaścicielem M. K.. Drugi współwłaściciel- M. K. nie wyraziła zgody na dokonanie rozbiórki obiektu stodoły, z uwagi na jej użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...] PINB zobowiązał współwłaścicieli opisanej nieruchomości do dostarczenia w zakreślonym terminie oceny technicznej stodoły, wskazując precyzyjnie co taka ocena powinna zawierać. Po rozpatrzeniu zażalenia M. K., organ II instancji postanowieniem z dnia 25 kwietnia 201 3r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. (sygn.akt II SA/Wr 495/13) oddalił skargę M. K. na postanowienie organu odwoławczego. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia (sygn.akt II OSK 3155/13) NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA, jak również postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wskazując na naruszenie art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego poprzez niewykazanie zaistnienia w sprawie istotnych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej stodoły. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu 9 czerwca 2016 r. ponownych oględzin stodoły, stwierdzając, że stan obiektu nadal jest zły: - ściany konstrukcyjne wykonane z cegły wykazują liczne ubytki cegieł, - cegły są zawilgocone i zmurszałe z uwagi na brak izolacji przeciwwodnej poziomej, - jedna ze ścian szczytowych, od strony wschodniej, uległa częściowemu zawaleniu, - konstrukcja więźby dachowej uległa częściowmu zawaleniu, w pozostałej zaś części widoczne są ślady korozji biologicznej, przegnicia oraz ugięcie belek konstrukcyjnej, - pokrycie dachowe również uległo częściowemu zawaleniu, na pozostałej części połaci dachowej występują nieszczelności w pokryciu, co w konsekwencji powoduje dalszą degradację budynku. Stwierdzono, że zaistniały stan przedmiotowego budynku może spowodować zawalenie się pozostałej części obiektu, co stwarza realne zagrożenie dla życia , zdrowia i mienia. Budynek jest użytkowany. Obecne w toku ww. czynności strony zajęły stanowiska w sprawie zgodne z uprzednimi oświadczeniami. W tym stanie rzeczy organ postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2013 r. Nr 65/2016, wydanym tak jak poprzednie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał współwłaścieli M. K. i J. F. do dostarczenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej szczegółowej analizy stanu technicznego budynku stodoły położonej na działce nr 66 w T., opisanej dokładnie w treści postanowienia. I tym razem M. K. wniosła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Przepis art. 81c ust. 2 p.b., o ocenie organu odwoławczego, daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od strony dostarczenia stosownej do okoliczności faktycznych sprawy, prawo żądania dokumentacji technicznej, która będzie stanowić dowód w sprawie. Jak wyraźnie podkreślił organ II instancji, uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jako kluczowego etapu w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wątpliwości co do stanu technicznego, o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie bezsprzecznie zaistniały, które to organ II instancji dokładnie wyliczył w postanowieniu. Wobec tego stan techniczny budynku stodoły jest co najmniej niepokojący – postępowanie organu stopnia podstawowego unaoczniło bowiem postępującą degradację obiektu, mogącą prowadzić w efekcie do powstania nieodwracalnych zmian w jego strukturze, a tym samym stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa otoczenia, w tym dla przebywających w jego otoczeniu osób trzecich. Przeprowadzona przez organ I instancji czynność oględzin, to naoczne stwierdzenie stanu faktycznego obiektu, i związanych z jego stanem uchybień i zaniedbań właściciela/li, których szczegółowa analiza w trakcie trwania tej czynności nie jest możliwa, głównie z uwagi na to, iż w przypadku elementów konstrukcyjnych obiektu konieczne jest, celem ustalenia przyczyn powstałych nieprawidłowości, dokonanie odkrywek i stosownych przeliczeń, a to stanowi już domenę specjalistycznych ekspertyz technicznych, wykraczających poza podstawowe czynności kontrolne leżące w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, tj. czynności faktycznych sprawdzających stan obiektu, ukierunkowanych na stwierdzenie nieprawidłowości poprzez ich dostrzeżenie. Oceniając natomiast potrzebę wykonania ekspertyzy technicznej, organ odwoławczy podkreślił, że dowód ten jest niezbędny do potwierdzenia lub wykluczenia zaistniałych wątpliwości, tj. czy poszczególne elementy konstrukcyjne, jako dotknięte stwierdzonymi nieprawidłowościami technicznymi, nadają się do naprawy, a jeśli tak, to jakie roboty należałoby w tym celu przeprowadzić. Wiedza jaką dysponuje organ I instancji w zakresie uszkodzenia tych elementów, jest niewystarczająca do podjęcia przezeń dalszych kroków mających zmierzać do zakończenia postępowania w sposób, do którego zobowiązują go przepisy rozdziału 6-go ustawy Prawo budowlane, tj. do efektywnego wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości. W odniesieniu do zarzutów zażalenia negującego możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia stosownej ekspertyzy/oceny technicznej, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 81c ust. 2 p.b., a ustalony stan faktyczny sprawy niewątpliwie wymagał i uprawniał PINB do wydania kwestionowanego postanowienia. Postanowienie to przy tym nie kończy postępowania w sprawie a jedynie stanowi etap postępowania wyjaśniającego, od wyników którego uzależnione będą dalsze czynności organu nadzoru budowlanego. Żądana ocena techniczna jest koniecznym, który poświadczy rzeczywisty stan fatyczny sprawy, przyczyniając się do zakończenia postępowania. Odnośnie kwestii podmiotowych, organ stwierdził, że adresat obowiązku został oznaczony właściwie, gdyż Prawo budowlane w pierwszej kolejności wskazuje właściciela jako zobowiązanego do utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Współwłaścicielami obiektu są niewątpliwie M. K. i J. F.. Istniejący sądowy sposób ustalenia korzystania ze spornego obiektu nie znosi współwłasności i odpowiedzialności wszystkich współwłaścicieli za stan całego obiektu. Skarżąca podnosi dalej, że przez Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie, w którym Sąd wydał nieprawomocne jeszcze postanowienie o przyznaniu na rzecz skarżącej całej nieruchomości, w związku z tym postawiła wniosek o zawieszenie postępowania wyjaśniającego. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym dokładnie jak należy rozumień "kwestię prejudycjalną". Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Brak zatem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie stanowi przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. Kwestia ta podnoszona była już wcześniej w skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu (sygn.II SA/Wr 495/13), jednakże NSA pomimo uwzględnienia tej skargi nie podzielił słuszności tego zarzutu (sygn.II OSK 3155/13). Organ odwoławczy zmodyfikował osnowę postanowienia w zakresie terminu wykonania obowiązku ze względu na upływ tego terminu w chwili orzekania kończącego postępowanie zażaleniowe. Na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do tutejszego Sądu wniósł profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu M. K.. Zdaniem autora skargi zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, błędne i podlegać powinno uchyleniu. Jak podkreślił, bezspornym jest, iż nieruchomość wymieniona w postanowieniu pozostaje przedmiotem współwłasności stron postępowania. Przy czym w toczącej się już przed Sądm Rejonowym dla [...] od 11 lat sprawie z wniosku J. F. (sygn.akt [...]) zapadło postanowienie SO we W. o uchyleniu postanowienia o przyznaniu całej nieruchomości M. K.. Już z tego więc względu postępowanie administracyjne powinno być zawieszone. W trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest przy tym niezasadne, albowiem: 1) ewentualne wątpliwości co do stanu technicznego budowli organ władzy budowlanej powinien rozstrzygnąć we własnym zakresie, dopuszczając w tym celu dowód z opinii biegłego, nie zaś "składając na barki strony" ciężar udowodnienia okoliczności stroiną tą mająca obciążać, 2) organ zignorował postanowienie Sądu znajdujące się w aktach Wojewody D. (znak: [...]) regulujące sposób korzystania z nieruchomości, oznaczające że skoro M. K. korzysta w określonej części ze spornej nieruchomości, to nakładanie na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy jest niezasadne o tyle, o ile dotyczy całości tej nieruchomości. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oraz organ rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3155/13. Przypomnieć zatem należy, że NSA uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu skorzystanie z tego przepisu powinno mieć miejsce, gdy organ dysponuje jedynie wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Sąd ten stwierdził dalej, że przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany w sytuacjach wyjątkowych, kiedy to organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć wątpliwości. Nie można bowiem nakładać na strony obowiązku bez żadnego czy dostatecznego uzasadnienia. W ocenie NSA "organy orzekające nie wykazały zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku, ponieważ nie sprecyzowały, na czym te uzasadnione wątpliwości polegają, ani też z czego miałoby wynikać, ale wręcz stwierdziły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stodoła znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia.(...). Organ I instancji w ogóle nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości." Zastrzeżenia NSA dotyczyły ogólnie to ujmując, braku dogłębnej oceny zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak też organów orzekających co do uzasadnionych wątpliwości złego stanu technicznego stodoły. Wobec powyższych uwag rolą Sądu kontrolującego obecnie zaskarżone postanowienie, jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 3155/13. Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że zalecenia NSA zostały uwzględnione przy orzekaniu, wobec tego nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przedstawionych wyżej wytycznych wynikających z wyroku NSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rolą organu było wyjaśnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego stodoły objętej zakresem niniejszego postępowania. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ obowiązany był zatem wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do złego stanu obiektu, których we własnym zakresie nie jest w stanie rozstrzygnąć. Tylko bowiem przesłanka powstania "uzasadnionych wątpliwości", które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych np. oględzin budynku, uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i do obciążenia stronę obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w tym przepisie. Z uwagi na użycie w przepisie art. 81c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. W badanej sprawie organ, po przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu 9 czerwca 2016 r. szczegółowo ustalił aktualny stan techniczny stodoły. Zakres nieprawidłowości związanych z utrzymaniem obiektu jest szeroki i został dokładnie opisany i udokumentowany kilkudziesięcioma zdjęciami w protokole z oględzin, a następnie w postanowieniu o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu. Wykazany i opisany zły stan techniczny przedwojennej stodoły świadczy o tym, że właściciele nie remontowali jej od szeregu lat ( ponad 14 lat temu uległo zawaleniu część konstrukcji więźby dachowej, a mimo to M. K. użytkuje w sposób ciągły ten obiekt bez jakichkolwiek napraw) i doprowadzili do obecnego stanu zagrażającego życiu, zdrowiu i mieniu osób przebywających w obiekcie lub w jego otoczeniu. W tych okolicznościach organ uznał, że ustalony przez niego zakres tak szerokich nieprawidłowości obiektu, wymaga oceny sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, bowiem do sporządzenia tej oceny, przy badaniu elementów konstrukcyjnych niezbędne jest przeprowadzenie "odkrywek" budowlanych i dokonania stosownych przeliczeń. Czynności kontrolne leżące w kompetencjach organu nadzoru budowlanego ukierunkowane są tylko i wyłącznie na stwierdzenie istniejącego stanu faktycznego obiektu budowlanego. Zatem podjęcie dalszych działań przez organ - zgodnie z ustalonym stanem faktycznym - zależy od tego co stwierdzi osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną, a mianowicie czy obiekt nadaje się do remontu, czy też do rozbiórki (chociażby nawet ze względu na koszty mogące wpływać na całkowitą nieekonomiczność takiego przedsięwzięcia). Dopiero właśnie ta wiedza fachowa zawarta w ekspertyzie będzie pomocna i niezbędna do podjęcia dalszych działań przez organu nadzoru budowlanego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. To, że to właściciele mają obowiązek na swój koszt sporządzić stosowną ekspertyzę jest oczywiste, gdyż po pierwsze dotyczy to ich własności, a po drugie to ich bezczynność doprowadziła do obecnego stanu obiektu i zagrożeń stąd wynikających. Dalsza ich bierność w dbałości o obiekt (choć przejawiają aktywność od 11 lat w procesowaniu się o przyznanie własności całości obiektu) może w krańcowej sytuacji doprowadzić nawet do katastrofy budowlanej. Zatem działania organu nadzoru budowlanego polegające na zobowiązaniu właścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej stodoły są nie tylko niezbędne ale i konieczne do końcowego załatwienia sprawy aby usunąć zagrożenie spowodowane niepokojącym stanem obiektu. Mając na uwadze dalsze zarzuty skargi dotyczące konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na (przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ) wystąpienie kwestii prejudycjalnej, należy zwrócić uwagę autorowi skargi, że charakter postępowania kontrolno – wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie jest jeszcze postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym opartym na prawie procesowym tj. Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne uregulowane jest bowiem w materialnym prawie administracyjnym – ustawie Prawo budowlane. Jest to istotna różnica, gdyż do postępowania kontrolnego nie mają zastosowania wszystkie przepisy k.p.a., w tym np. instytucja zawieszenia postępowania (np. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zawiesić można bowiem postępowanie jurysdykcyjne (orzecznicze) a nie postępowanie kontrolne poprzedzające właściwe postępowanie jurysdykcyjne, które na tym etapie postępowania nie zostało jeszcze wszczęte, a jego wszczęcie zależy właśnie od wyników postępowania kontrolnego. Zatem, postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 p. b. jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy. Skutki procesowe niewykonania nakazu ustanawia art. 81c ust. 4 prawa budowlanego, przez zobowiązanie organu do zlecenia opracowania ekspertyzy bądź jej uzupełnienia na koszt zobowiązanego. Postanowienie może mieć charakter samodzielny, o ile służy wyjaśnieniu okoliczności w celu stwierdzenia czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie należącej do właściwości organu nadzoru budowlanego, bądź charakter incydentalny w toku już toczącego się postępowania w danej sprawie (por. Z. Kostka "Prawo budowlane Komentarz" s. 183-184). Odnosząc się do ostatniego zarzutu, tj. zignorowania przez organ istniejącego postanowienia sądu powszechnego (brak w skardze nazwy i sygnatury orzeczenia) określającego sposób korzystania z nieruchomości przez jej współwłaścicieli, stwierdzić należy że czym innym jest sposób korzystania z nieruchomości a czym innym odpowiedzialność w tym publicznoprawna za stan jej własności. Nie ma racji skarżący, iż określenie sposobu korzystania z nieruchomości przekłada się bezpośrednio na obciążenia związane z nieruchomością będącą we współwłasności. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako całkowicie bezzasadną.