I OSK 2641/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 480/17 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 lipca 2017 r. oddalił skargę A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A. S. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ z wniosku Ż. P. w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w ramach programu Rodzina 500+, a dotyczącego małoletnich A. S. oraz E. S. – córek skarżącego. Powołując się na art. 28 oraz 73 § 1 k.p.a. wskazał, że konsekwencją uznania go za stronę tego postępowania będzie uzyskanie przez niego prawa wglądu do akt postępowania. Podkreślił również, że postępowanie to dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na wniosek matki jego córek i pozostaje w związku z analogicznym postępowaniem toczącym się z wniosku samego skarżącego. W tym właśnie skarżący upatruje swojego interesu zarówno faktycznego, jak i prawnego. Postanowieniem z [...] 2016 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 74 § 2, art. 123 w związku z art. 28 oraz art. 73 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), odmówił skarżącemu udostępnienia akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa do świadczeń wychowawczych Ż. P. na rzecz córek. Organ stwierdził, że mając na uwadze art. 28 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stroną postępowania o świadczenie wychowawcze jest ten z rodziców, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie tego prawa. W toku postępowania zainicjowanego zażaleniem na powyższe postanowienie wnioskodawca podkreślił, że przepisem materialnoprawnym wskazującym na jego interes prawny jest art. 13 w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Złożył również do akt sprawy wydruk postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] 2015 r., sygn. akt [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia na czas trwania postępowania o powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej i uregulowanie kontaktów oraz wydruk wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie oddalenia powództwa o świadczenie alimentacyjne wraz z uzasadnieniem. Postanowieniem z [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stroną - a zatem podmiotem mającym interes prawny w udzieleniu pomocy - jest jedynie wnioskodawca. Skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który pozwalałby mu na zastosowanie przez organ I instancji art. 73 § 1 k.p.a. Oddalając skargę wniesioną przez A. S. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w świetle art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, niezależnie od tego, czy opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez jednego tylko czy też oboje rodziców, adresatem decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego może być tylko jedno z rodziców. W ocenie Sądu "sprawowanie opieki nad dzieckiem" należy odnosić do jej faktycznego sprawowania. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ustawa statuuje zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami (art. 2 pkt 16 ustawy). Od zasady tej, a zatem możliwości zaliczenia dziecka do rodziny w związku z jego wspólnym z nią miejscem zamieszkania, ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy. Stwierdza się tam bowiem, że w przypadku ustanowienia dla dziecka rodziców rozwiedzionych (pozostających w separacji lub rozłące) opieki naprzemiennej obojga rodziców, dziecko takie zaliczane jest do obu rodzin - zarówno matki jak i ojca. Ustawodawca zezwolił na odstępstwo od zasady uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny w sytuacji, gdy opieka naprzemienna obojga rodziców ustanowiona została na mocy orzeczenia sądu. Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje Sąd uznał, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę (względnie naprzemienną w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy) i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia jeśli oboje rodzice odpowiadają dwóm pierwszym warunkom. Z tego też względu Sąd stanął na stanowisku, że skarżący, nie będąc strona postępowania zainicjowanego wnioskiem Ż. P. (wcześniejszym aniżeli wniosek skarżącego) nie mógł mieć zapewnionego przez organ dostępu do akt postępowania, którego stroną nie jest. W świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w chwili składania wniosku oraz wydawania decyzji poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżący nie był stroną wyżej opisanego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Ż. P. Postępowanie to nie zostało wznowione w związku z brakiem udziału strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W konsekwencji, jako nie będącemu stroną postępowania prawidłowo odmówiono skarżącemu udostępnienia akt sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 13 w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez Sąd I instancji, w szczególności na przyjęciu, iż powołane wyżej przepisy nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej dla uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego Pani Ż. P. w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad małoletnimi E. i A. S., podczas gdy sprawowana nad dziećmi opieka naprzemienna powoduje, iż udział obojga rodziców w postępowaniu jest konieczny dla zapewnienia prawidłowego biegu postępowania i odpowiedniego podziału ww. świadczenia pomiędzy oboje rodziców faktycznie sprawujących opiekę nad dziećmi; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne, a polegającego na błędnej interpretacji wskazanych przepisów i w konsekwencji niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu k.p.a., podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że skarżący jest ojcem dzieci i faktycznie sprawuje nad nim opiekę wskazują, że posiada on interes prawny w rozumieniu ww. przepisu; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 73 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1, art. 96 § 1 oraz art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Poznaniu naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne, a polegające na błędnej interpretacji wskazanych przepisów i w konsekwencji niewłaściwe zastosowania wskazanych norm prawa procesowego poprzez przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz Pani Ż. P. w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad dziećmi nie dotyczy obowiązków skarżącego w zakresie wychowania dzieci i dostarczania im środków utrzymania; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż dla uznania skarżącego za stronę postępowania koniecznym jest wykazanie interesu prawnego w oparciu o przepis materialnego prawa administracyjnego, podczas gdy wskazany przepis nie uzależnia przyznania stronie statusu strony od istnienia takiej podstawy normatywnej; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegające na tym, że organ odmówił przyznania skarżącemu statusu strony w oparciu dokonaną wykładnię art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jeden z rodziców dziecka może uzyskać status strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem drugiego rodzica tego samego dziecka o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak argumentuje skarga kasacyjna, w takim wypadku koniecznym jest uznanie za stronę drugiego z rodziców, który sprawuje opiekę nad dzieckiem w formule naprzemiennej, oboje bowiem są w równym stopniu uprawnieni do uzyskania świadczenia wychowawczego. Skoro każda z tych osób sprawuje opiekę nad dzieckiem, to powinny one pozostawać w kręgu podmiotów mających status strony w postępowaniu związanym z przyznaniem świadczenia wychowawczego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i trybu w jakim się ona toczyła, istotna jest treść przepisów umożliwiających wgląd do akt postępowania administracyjnego. Otóż, w myśl art. 73 § 1 zd. pierwsze k.p.a. prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronie. Jak stanowi art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Stosownie zaś do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Oparcie rozstrzygnięcia o art. 74 § 2 k.p.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wymagało ustalenia, że informacje zawarte w aktach sprawy nie mogą podlegać udostępnieniu stronie z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony tajemnicy, jakiej ujawnienie może spowodować szkodę w interesie państwa. Po pierwsze zatem, dla powyższego trybu istotne jest, by o udostępnienie akt wystąpiła strona. Po drugie, by informacje zawarte w aktach stanowiły przedmiot ochrony z uwagi na określoną tajemnicę. W takim wypadku, ograniczenie jawności akt sprawy następuje w drodze postanowienia, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na przyczyny odmowy stronie prawa wglądu. W rozpoznawanej sprawie, odmowa udostępnienia akt sprawy została umotywowana jedynie okolicznością braku przymiotu strony przez osobę wnioskującą. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie, możliwość zapoznania się z zebranym w aktach sprawy materiałem dowodowym stanowi istotne uprawnienie procesowe, gwarantujące stronie realizację wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału w postępowaniu oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. (..) Postępowanie, którego się nie ujawnia wobec strony, budzi w niej podejrzenia niezgodności z prawem, ponieważ nie może być skontrolowane przez stronę pod aspektem legalności. (H. Knysiak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego nr 3/2010) Ustalenie, czy żądanie udostępnienia akt pochodzi od podmiotu uprawnionego, czyli od strony wymagało odwołania się do art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze kategoryzację interesów, jakimi mogą legitymować się poszczególne podmioty, zasadnie Sąd I instancji swą uwagę skoncentrował na relacjach pomiędzy jednostką a administracją publiczną na tle konkretnych norm prawa administracyjnego. Poszukując zatem odpowiedzi na pytanie, komu - poza wnioskodawcą - przysługuje przymiot strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego prawidłowo uwzględnił unormowania zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Należy zatem podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy przepisy tej ustawy uwzględniały sytuację, w której dziecko pozostaje pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub rozłączeniu w dwóch przypadkach. Ustawa ta definiując w art. 2 pkt 16 pojęcie: "rodzina" przyjmowała, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W myśl zaś art. 5 ust. 2 tej ustawy, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej ustala się dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a następnie otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Uwzględniając powyższe regulacje należy stwierdzić, że świadczenie rodzinne, w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej, określone wartością stosunkową pozostaje niezależnym uprawnieniem każdego z rodziców. O trafności tego stwierdzenia świadczy treść art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, którego zdanie trzecie stanowi, że w przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Prawidłowość przyjętego stanowiska wzmacniają zmiany, jakich dokonano w drodze ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2017 r. Na mocy art. 15 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej, do art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dodany został ust. 2a, w świetle którego kwota świadczenia wychowawczego w przypadku sprawowania opieki naprzemiennej ustalana będzie każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującej za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jak wynika z uzasadnienia projektu do ustawy zmieniającej (druk nr 1625) ideą nowelizacji było m.in. doprecyzowanie niektórych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym dotyczących ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci pozostające pod opieką naprzemienną rodziców nietworzących rodziny. Zmiana w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dotyczyła doprecyzowania definicji rodziny w zakresie dotyczącym opieki naprzemiennej. Konsekwencją zaś tej zmiany była zmiana przepisu dotyczącego wysokości przysługującego świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną. Uwzględniając powyższe okoliczności należy uznać za trafne zaakceptowane przez Sąd stwierdzenie organów, że charakter postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę świadczenia wychowawczego z wniosku jednego z rodziców sprawującego opiekę naprzemienną nad dzieckiem, wyklucza uznanie, by przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał również drugiemu rodzicowi. Brak jest bowiem przepisu, który byłby wyrazem obiektywnej wartości w systemie normatywnym wyznaczającym interes prawny tej osoby. Skarga kasacyjna nie zdołała zatem podważyć zasadności stanowiska Sądu I instancji, aczkolwiek stwierdzić należy, że Sąd nie wyprowadził właściwych konsekwencji z prawidłowo poczynionej konstatacji. Należało bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o ustanowione w art. 74 § 1 k.p.a. wyłączenie ograniczające uprawnienie strony wglądu do akt. Zaistniała sytuacja procesowa w rozpoznawanej sprawie nie odpowiadała jednak dyspozycji powyższego przepisu. Rozstrzygając w sprawie z wniosku opartego na art. 73 § 1 k.p.a. należało uwzględnić następujące okoliczności. Otóż, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. Odwołując się do zmian w przepisach wprowadzonych na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy ( Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18 ze zm.) zauważono, że istotnej modyfikacji uległ zakres stosowania art. 74 § 2 k.p.a. Ustawodawca odstąpił bowiem od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. Podkreśla się zatem, że w obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. (...) Stwierdzenie zatem przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 422) Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy trafność stwierdzenia o braku uprawnienia do bycia stroną powinna prowadzić do umorzenia postępowania incydentalnego zainicjowanego wnioskiem A. S. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego z wniosku Ż. P. w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Z powyższych względów, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., na podstawie tego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane przez organy obu instancji postanowienia, a na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.