II OSK 2931/15

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 68/15 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 68/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. S. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.: 1) o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego będącego kompleksem budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. O. [...] w R. oraz 2) o zawieszenie postępowania administracyjnego (w sprawie legalizacji) do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego kompleksu budynków. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie (wniosku o legalizację) oraz zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy kompleksu budynków przy ul. O. [...] w R. zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosku uwzględniono: decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. , która PINB w m. R. po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej kompleksu budynków przy ul. O. [...] w R. zrealizowanych bez pozwolenia na budowę nakazał B. i S. G. rozbiórkę tych budynków użytkowanych jako zakład garbarski; decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] organu I instancji; wyrok z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na decyzję nr [...]; wyrok z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 48/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a., organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka dająca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, określona przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny". Do "innych uzasadnionych przyczyn" należy zaliczyć m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. PINB uznał, iż decyzją nr [...] rozstrzygnął ostatecznie sprawę przedmiotowych budynków i nakazał ich rozbiórkę. Decyzja ta jest ostateczna, zaś zapadłe w tej sprawie wyroki WSA i NSA kończą postępowanie administracyjne dotyczące kompleksu budynków przy ul. O. [...] w R. zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Rozpoznając zażalenie S. G., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści rozstrzygnięć zapadłych przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi w kwestii samowoli budowlanej kompleksu trzech budynków usytuowanych na posesji przy ul. O. [...] w R., stwierdził, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Wywiódł, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził już postępowanie dotyczące kompleksu budynków przy ul. O. [...] w R., a rozstrzygnięcie to było weryfikowane przez WINB, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem PINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie kwestii legalności obiektów usytuowanych przy ul. O. [...] w R., naruszyłoby powagę rzeczy osądzonej. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego należą do innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sprawa samowoli budowlanej została już ostatecznie rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji i niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie. Rozpoznając skargę S. G. na w/w postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasadne jest stanowisko organów, iż przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji w w/w sprawie było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" (art. 61 a § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie przyczyną, która uzasadnia wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji WINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazano inwestorom B. i S. G. dokonać rozbiórki kompleksu budynków, zrealizowanych bez pozwolenia na budowę na posesji przy ul O. [...] w R. użytkowanych jako zakład garbarski. Z tego względu nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, bowiem konsekwencją wydania nowej decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej. Sąd podzielił pogląd organów, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w sposób ostateczny powoduje, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., to jest postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania. Niezasadne i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie są zarzuty skarżącego powołującego się na całkowitą zmianę okoliczności faktycznych w porównaniu do postępowania, które "toczyło się uprzednio w tym przedmiocie". Strona skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, że toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy, co i tak nie miałoby znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. G., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. . 61 a § 1 K.p.a. zachodzą w niniejszej sprawie, podczas gdy przedwczesna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ( z powodu uznania, że w sprawie zachodzi res iudicata, mimo, że w sprawie wystąpiły całkiem nowe okoliczności w postaci toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenia skargi. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest nie tylko wystąpienie przesłanki podmiotowej w postaci braku legitymacji procesowej wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania, ale również "inne uzasadnione przyczyny". Pojęcie innych uzasadnionych przyczyn nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Sytuację taką łączy się z objęciem sprawy administracyjnej powagą rzeczy osądzonej (res iudiacata), w kontekście decyzji administracyjnych polegającą na wcześniejszym rozstrzygnięciu tożsamej sprawy inną decyzją ostateczną (konstrukcja rei iudicatae decyzji administracyjnej), w podstawowym aspekcie stanowiąc konstrukcję właściwą prawomocnemu wyrokowi sądowemu. W aspekcie administracyjnym res iudicata powoduje niedopuszczalność wyprowadzenia przez późniejszą decyzję konsekwencji prawnych, które wpłynęłyby na ustalone w tożsamej sprawie pierwotną decyzją ostateczną, poprzez ich zmianę (rozbudowanie). Zasada ta została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Materialnoprawny aspekt zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.) wprowadza związanie organów administracji publicznej decyzją rozstrzygającą daną kwestię tak długo jak pozostaje ona w obrocie prawnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wprowadzając sankcję nieważności decyzji, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz sprawę, którą ona załatwia. W przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona. Wnioskiem skarżącego z 12 sierpnia 2014 r. objęte było żądanie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego będącego kompleksem budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego kompleksu budynków. W stanie faktycznym sprawy konsekwencją wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania legalizującego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej pozostawioną przez sąd administracyjny w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. nakazującą rozbiórkę kompleksu budynków przy ul. O. [...] w R., byłaby nieważność decyzji wydanej w takim postępowaniu. Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zasadnie organ w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Powoływane przez skarżącego nowe okoliczności faktyczne wynikające z toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, którego skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, nie podważają faktu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji obiektów budowlanych (gastronomicznych) zlokalizowanych na działce przy ul. O. [...] w R. i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola legalności postanowień wydanych w granicach sprawy została przeprowadzona zgodnie z prawem, zaś Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.