VIII SA/Wa 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem sprawy jest skarga S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu w dniu [...] września 2014 r.) S. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB", "organ I instancji") 1) o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego będącego kompleksem budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. O. F. [...] w R. oraz 2) o zawieszenie postępowania administracyjnego (w sprawie legalizacji) do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego kompleksu budynków. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż przedmiotowy kompleks budynków spełnia wymagania techniczno-budowlane, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, został zrealizowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ani konstrukcji pożarowego, ani sanitarnego. Zaznaczył, iż zastosowanie przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. byłoby skrajnie krzywdzące dla wnioskodawcy i powodowałoby sprzeczność z interpretacją wyroków sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Dodał, że wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która pozwoli na określenie, czy przedmiotowy kompleks budynków jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany zawiesić postepowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Do wniosku nie dołączono inwentaryzacji budowlanej ani opinii technicznej, nie dołączono także wniosku o ustalenie warunków zabudowy (powołanych we wniosku). Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "Prawo budowlane 1994 r.") PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie (wniosku o legalizację) oraz zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy kompleksu budynków przy ul. O. F. [...] w R. zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosku uwzględniono: -) decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. , która PINB w m. R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej kompleksu budynków przy ul. O. F. [...] w R. zrealizowanych bez pozwolenia na budowę nakazał B. i S. G. rozbiórkę tych budynków użytkowanych jako zakład garbarski; -) decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] organu I instancji; -) wyrok z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na decyzję nr [...]; -) wyrok z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 48/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a., organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka dająca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, określona przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny". Do "innych uzasadnionych przyczyn" należy zaliczyć m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. PINB uznał, iż decyzją nr [...] rozstrzygnął ostatecznie sprawę przedmiotowych budynków i nakazał ich rozbiórkę. Decyzja ta jest ostateczna, zaś zapadłe w tej sprawie wyroki WSA i NSA kończą postępowanie administracyjne dotyczące kompleksu budynków przy ul. O. F. [...] w R. zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. G. (dalej "skarżący") zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna, która powoduje, że postępowanie w celu zrealizowania samowoli budowlanej nie może zostać wszczęte, gdyż zapadła ostateczna decyzja o nakazaniu rozbiórki budynków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie postawionego budynku, decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Według żalącego, właściwym postępowaniem organu I instancji jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, ponadto zawieszenie postepowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest uzyskanie decyzji Prezydenta Miasta R. w przedmiocie warunków zabudowy. Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]: utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści rozstrzygnięć zapadłych przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi w kwestii samowoli budowlanej kompleksu trzech budynków usytuowanych na posesji przy ul. O. F. [...] w R., stwierdził, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Wywiódł, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził już postępowanie dotyczące kompleksu budynków przy ul. O. F. [...] w R., a rozstrzygnięcie to było weryfikowane przez WINB, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem PINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie kwestii legalności obiektów usytuowanych przy ul. O. F. [...] w R., naruszyłoby powagę rzeczy osądzonej. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego należą do innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Dodał dodatkowo, że zasada res iudicata spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 ww. ustawy rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Zauważył także, iż sprawa samowoli budowlanej została już ostatecznie rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji i niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie. Skargę na postanowienie WINB złożył do sądu administracyjnego S. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na przedwczesnej odmowie przez organ wszczęcia postępowania administracyjnego i zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z powodu uznania, że w sprawie zachodzi res iudicata mimo, iż w sprawie wystąpiły całkiem nowe okoliczności w postaci toczącego się postepowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c (p.p.s.a. przypis sądu), wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca ponownie powołała się na okoliczność wszczęcia z inicjatywy skarżącego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi zmianę okoliczności faktycznych, a tym samym nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej tzw. res iuducata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie wydane w pierwszej instancji, odpowiadają prawu. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca nie definiuje wprost pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., lecz orzecznictwo i doktryna wskazują, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w szczególności gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, stąd brak jest podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego wydanego przez zaskarżone organy administracyjne nadzoru budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał inwestorom B. i S. G. rozbiórkę kompleksu budynków przy ul O. F. [...] w R., użytkowanych jako zakład garbarski. Następnie WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]., utrzymał w/w decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. (wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 423/12 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 48/13 wyrok z dnia 6 czerwca 2014 r.). W dniu [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu [...] września 2014 r.) skarżący złożył wniosek do organu I instancji o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (czyli legalizację kompleksu budynków przy ul O. F. [...] w R.). Zasadne jest stanowisko organów, że przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji w w/w sprawie było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". W niniejszej sprawie przyczyną, która uzasadnia wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji WINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazano inwestorom B. i S. G. dokonać rozbiórki kompleksu budynków, zrealizowanych bez pozwolenia na budowę na posesji przy ul O. F. [...] w R. użytkowanych jako zakład garbarski. Zatem z tego względu nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, bowiem konsekwencją wydania nowej decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko jeśli pierwotna decyzja została uchylona w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81). Sąd podziela pogląd organów, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w sposób ostateczny powoduje, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., to jest postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 65/14). Ponownie zaznaczyć należy, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja WINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji kompleksu budynków przy ul O. F. [...] w R., a tego dotyczył wniosek skarżącego – o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest okoliczność pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Dlatego też w niniejszej sprawie organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie jego zawieszenia z uwagi na toczące się postępowanie przed Prezydentem Miasta R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zasadne jest także powołanie przez organy że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 423/12 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (II OSK 48/13 wyrok z dnia 6 czerwca 2014 r.). W tej sytuacji Sąd podziela zaprezentowane przez skarżone organy stanowisko, iż przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został przez organ I instancji ustalony w sposób wyczerpujący (i został w całości zaaprobowany przez organ odwoławczy) i rozstrzygnięcie spełnia wszelkie wymogi z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. W tym kontekście uzasadnienie rozstrzygnięcia, zarówno faktyczne jak i prawne, spełnia wymogi zawarte w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu była analiza przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a § 1 k.p.a. i organy dokonały jej w sposób wyczerpujący i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Niezasadne i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie są zarzuty skarżącego powołującego się na całkowitą zmianę okoliczności faktycznych w porównaniu do postępowania, które "toczyło się uprzednio w tym przedmiocie". Na marginesie zauważyć należy, iż strona skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, że toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy, co i tak nie miałoby znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.