II OSK 3204/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 575/17 w sprawie ze skargi A. G. i W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr IX/80/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Miejskiej [...] solidarnie na rzecz A. G. i W. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 575/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. i W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr IX/80/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru KDD położonego pomiędzy obszarem A10MN a A11MN. Rada Miejska w [...] wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania, a to art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuprawnione przeniesienie ciężaru dowodowego na organ administracji w zakresie rzekomego naruszenia prawa własności skarżących; 2. obrazę art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie nieuprawnionych domniemań, że własność jednej zabudowanej działki jest istotniejsza od własności innych działek niezabudowanych (a planowanych pod zabudowę) oraz interesu publicznego w zakresie rozbudowy komunikacji kołowej w przedmiotowym obszarze i podziału terenu przez planowaną drogę na dwie podobne obszarowo części. Podnosząc powyższy zarzut, Rada Miejska w [...] wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 19 października 2017 r. wnosząca skargę kasacyjną zawarła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. A. G. i W. G., reprezentowani przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przywołany przepis określa wyłącznie warunki formalne, jakie musi spełniać skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przez określenie naruszenia prawa oraz naruszenia interesu prawnego, o których mowa w art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Powołany przepis nie wymaga zatem przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Rozważany wymóg formalny skargi jest spełniony, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. A. G. i W. G. w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr IX/80/15 jednoznacznie podali, że narusza ona ich interes prawny poprzez nieuzasadnioną ingerencję przysługujące im prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w S.. Nie może więc budzić wątpliwości, że skarga spełnia wymóg formalny określony w art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę wszczętą tą skarga, nie naruszył więc wskazanego przepisu. Wbrew natomiast temu, co wywodzi autor skargi kasacyjnej art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w żaden sposób nie odnosi się do kwestii ciężaru dowodu naruszenia interesu prawnego skarżących. Dalej należy odnotować, że Sąd pierwszej uwzględnił skarga A. G. i W. G., ponieważ stwierdził, że Rada Miejska w S., podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego. Sąd wywiódł pojęcie władztwa planistycznego z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej powoływane również jako u.p.z.p.). Stwierdził, że przekroczenie owego władztwa jest równoznaczne z naruszeniem w sposób istotny zasad sporządzenia planu. W związku z tym skonstatował, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru KDD położonego pomiędzy obszarem A10MN a A11MN. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Przesłanka formalna dotyczy sekwencji czynności, jakie podejmuje organ gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a zatem jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 i z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z tą też przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej należy wiązać przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego. Stanowi ono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 224/17 i z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę do kształtowania uprawnień gminy składających się na tzw. władztwo planistyczne stanowią przede wszystkim art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Wnosząca skargę kasacyjną nie powiązała naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z naruszeniem art. 4 u.p.z.p., na który powołał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani z naruszeniem innych przepisów przyznających gminie atrybut władztwa planistycznego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala jednak stwierdzić, że zdaniem jej autora Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż ingerencja zaskarżoną uchwałą w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w S., nie została wystarczająco uzasadniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie, w jakim zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., było wykazanie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził przekroczenie władztwa planistycznego. Należy więc zauważyć, że wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p., przyznając gminie (miastu) atrybut władztwa planistycznego, stanowią podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie u.p.z.p. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wymienia też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie (miastu) władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej, że Rada Miejska w S., uchwalając zaskarżoną uchwałę, w zakresie obejmującym obszar KDD, położony między obszarami A10MN a A11MN, nie wyważyła w wystarczającym stopniu, w sposób odpowiadający wymogowi proporcjonalnej ingerencji w prawo własności, interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących. Jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w liniach rozgraniczających drogę KDD i w ich sąsiedztwie, działka skarżących (nr ew. [...]) jest jedyną działką zabudowana. Linie rozgraniczające drogi (KDD) rozdzielają tę działkę w ten sposób, że od strony północnej pozostaje większa część działki ze znajdującym się na nim budynkiem, a od strony południowej pozostaje niewielka, niezabudowana część działki. W sytuacji, gdy rysunek planu potwierdza, że żadna z pozostałych działek znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi KDD lub w jej sąsiedztwie nie jest zabudowana, zaplanowanie tej drogi w sposób przyjęty przez Radę Miasta w S. nie może być uznane za proporcjonalną ingerencję w prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że poprowadzenie drogi przez działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym w ten sposób, że część tej działki razem z domem pozostaje z jednej strony drogi, a znacznie mniejsza część (niespełna 10 m), niemożliwa do zabudowania, z drugiej strony, stanowi znacznie bardziej dolegliwą ingerencję w prawo własności niż w przypadku, gdyby drogę poprowadzić wyłącznie przez działki niezbudowane, lub nawet przez działkę skarżących, lecz w taki sposób, by nie rozdzielać jej, pozostawiając po południowej stronie drogi, nieproporcjonalnie mniejszą, niezabudowaną część tej działki. Należy zwrócić uwagę, że rysunek planu nie potwierdza powoływanej przez wnoszącą skargę kasacyjną argumentacji, która wskazywać ma na zasadność przyjęcia takiego, a nie innego przebiegu drogi (KDD) w celu właściwej obsługi komunikacyjnej obsługiwanego przez nią obszaru, z uwagi na podzielenie go na dwie, podobne obszarowo części. Z rysunku planu wynika bowiem, że odległość od ulicy [...] do przedmiotowej drogi (KDD) jest mniejsza od odległości tej drogi do ulicy [...]. Zatem obszar A10MN jest nieco mniejszy od, oddzielonego od niego drogą KDD, obszaru A11 MN. Przesunięcie natomiast drogi KDD w kierunku południowym, w stronę południowej granicy działki skarżących lub poza nią, spowodowałoby natomiast, że odległości pomiędzy wskazanymi wyżej ulicami a projektowaną drogą byłyby bardziej do siebie zbliżone. Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, która doprowadziła go do trafnej konstatacji, że w części dotyczącej obszaru KDD położonego pomiędzy obszarem A10MN a A11MN, organy Miasta nie rozważyły w wystarczającym stopniu, czy poprowadzenie drogi w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem optymalnym, minimalizującym w możliwie największym stopniu ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi KDD (zarówno skarżących, jak i właścicieli innych nieruchomości), a zarazem jak najefektywniej zapewniającym sprawną komunikację obszarów, dla których zaplanowano tę drogę. Innymi słowy, czy przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności. Podniesiona przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność powierzenia przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego profesjonalnemu podmiotowi, nie ma jakiegokolwiek wpływy na ocenę zasadności analizowanego zarzutu. To wszakże gmina (miasto) została wyposażona przez prawodawcę w uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne. To zatem ona, a nie podmiot, któremu powierzyła sporządzenie projektu planu miejscowego, jest odpowiedzialna za to, że uchwalony przez nią akt prawa miejscowego nie będzie dotknięty żadną z wad, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zupełnie pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej uchwały jest także podnoszona przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących, z planowaną obsługą komunikacyjną od strony południowej. Z treści uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r., w tym z jej uzasadnienia, nie wynika, czy w ogóle rozważano inne warianty realizacji drogi (KDD), czy taka możliwość istniała, a jeżeli tak, to czy, bądź w jaki sposób, alternatywne rozwiązanie ingerowałoby w prawo własności skarżących i innych osób. Trafnie natomiast zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że podnoszona przez Radę Miasta w S. okoliczność, iż planowana droga przebiega w tym samym miejscu, co w poprzednim planie, może tylko potwierdzać, że w toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, nie uwzględniono faktu zagospodarowania i zabudowy działki nr ew. [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują kwotę 240 zł, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).