I OSK 739/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 549/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 549/17) oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta G. ograniczył w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność [...] sp. z o.o. we W. położonej [...] poprzez udzielenie [...] S.A. w L. (inwestor) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV [...]" oraz późniejszą ich eksploatację. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta G. na podstawie art. 124 ust. 1 a w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. części nieruchomości zgodnie z decyzją Starosty G. z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wskazał organ, planowana napowietrzna linia elektroenergetyczna spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na obszarze województwa, łączyć będzie istniejące stacje elektroenergetyczne, a jej długość wyniesie ok. 35,5 km. Linia ta budowana będzie od podstaw na całej długości, a konieczność jej budowy wynika ze zwiększenia pewności zasilania dla obszaru [...]. Jej budowa zwiększy istotnie zdolność przesyłową oraz pewność zasilania odbiorców w energię elektryczną. Nastąpi poprawa bezpieczeństwa energetycznego regionu, a także znacznie zmniejszą się straty energii przy przesyle prądu elektrycznego. Niezwłoczne zajęcie nieruchomości wynika natomiast także z ważnego interesu gospodarczego. Obecnie zasilanie [...] przez linie [...] może nie być wystarczające i powodować komplikacje – zwłaszcza w okresach zwiększonego poboru energii elektrycznej oraz podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych, kiedy może dochodzić do awarii spowodowanych np. zerwaniem linii przez wiatr lub oblodzenia i w konsekwencji prowadzić do zaniku zasilania praktycznie całych powiatów. Nadto ze względu na uwarunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody prace budowlane będą mogły być prowadzone w wąskim przedziale czasowym każdego roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy również wskazał na funkcje budowanej linii w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej, zwiększenia zdolności przesyłowej oraz pewności zasilania odbiorców, poprawy bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zmniejszenia strat energii przy przesyle. Ponadto zdaniem Wojewody inwestycja zwiększy atrakcyjność i inwestycyjną regionu oraz może wpłynąć na zmniejszenie bezrobocia. Inwestor wskazał na ważny interes gospodarczy, podnosząc, że obecne zasilanie może nie być wystarczające i powodować komplikacje zwłaszcza w okresach zwiększonego poboru oraz podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Z uwagi na warunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody inwestycja będzie mogła być realizowana w wąskim przedziale czasowym, a w związku z tym konieczne jest jak najszybsze uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wnioskodawca należycie uzasadnił interes społeczny i gospodarczy i na tym etapie nie ma potrzeby ani możliwości przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub innych czynności związanych z wydaniem decyzji. Uprawnienie określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, lecz Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 i 64 ust. 3 przewiduje taką możliwość. Budowa linii ma natomiast znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o. o., stwierdzając, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, a wydana decyzja nie jest poparta jakąkolwiek analizą materiału dowodowego. Zarzucono jej, że organ nie rozważył, czy realizacja inwestycji w jakikolwiek sposób wpłynie na interes społeczny i ważny interes gospodarczy, na który powołuje się wnioskodawca i czy jest jedynym sposobem na ich ochronę, przyjmując bezkrytycznie argumentację wnioskodawcy, Brak jest również jakichkolwiek danych potwierdzających rzekome straty energii czy zwiększenie potencjału inwestycyjnego regionu i bezrobocia, a ponieważ decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie nieruchomości w sposób istotny ogranicza właściciela nieruchomości, to powinna być wyjaśniona szczególnie jasno. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił na wstępie, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości i daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia 16 lutego 2017 r., zaś skarga na tę ostatnią oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 341/17). W związku z tym w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, kolejnym warunkiem wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest wystąpienie jednej z przesłanek z art. 108 § 1 K.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego, a w świetle poglądów orzecznictwa budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej o dużej mocy, realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest niewątpliwie realizacją celu publicznego, stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem jak również to, czy na danym obszarze ma charakter tranzytowy, czy też docelowy. Jeżeli realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej, ma na celu poprawienie bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, to jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Występuje tu zarówno interes społeczny jak i gospodarczy, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Taka inwestycja ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że za niezwłocznym zajęciem nieruchomości przemawia interes społeczny polegający na poprawie niezawodności i sprawności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną na obszarze województwa, a w szczególności powiatu [...], a także zwiększeniu atrakcyjności inwestycyjnej regonu. Powołano się także na ważny interes gospodarczy polegający na konieczności prowadzenia prac budowlanych w krótkim przedziale czasowym w ciągu roku z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz wymogi związane z ochroną przyrody wyrażone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W sprawie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1a u.g.n. Nadto, okoliczności te nie wymagają przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Organy wyczerpująco scharakteryzowały charakter i przeznaczenie inwestycji, a także jej strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa elektroenergetycznego części kraju i na tej podstawie oceniły, że realizacja inwestycji wymaga zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a strona skarżąca nie zakwestionowała żadnej z cech przypisanych inwestycji. W tej sytuacji przyjęcie, że interes społeczny uzasadnia wydanie decyzji mającej na celu umożliwienie niezwłocznego zajęcia nieruchomości koniecznych dla realizacji inwestycji nie ma cech arbitralności. Wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego nie jest kwestią wykazania, lecz raczej uargumentowania, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich ewaluacji, dokonanej przez organ. Wnioskodawca nie był zobowiązany do przedstawiania żadnych dowodów na okoliczność spełnienia powyższych przesłanek, a wystarczające było ograniczenie się do przedstawienia cech, parametrów i przeznaczenia inwestycji. Również zgodnie z orzecznictwem organ przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Ponieważ niewątpliwie planowana inwestycja będzie służyła szerszemu gronu podmiotów, odbiorców energii elektrycznej i jest bardzo ważna dla społeczności regionalnej organy skupiły się na analizie interesu inwestora i umotywowały swoje stanowisko w tym zakresie, przedkładając go nad słuszny interes strony skarżącej. Należy przy tym wskazać, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości może naruszać interes skarżącego jedynie w zakresie przyspieszenia realizacji inwestycji na tym terenie. Nie jest jednak związane z kwestią samego ograniczenia korzystania z nieruchomości, wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie sposób wreszcie w rozpatrywanej sprawie dostrzec naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP tym bardziej, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone w drodze ustawy. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, a mianowicie rażącym naruszeniu prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) poprzez orzekanie przez organ, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji braku jakichkolwiek dowodów na okoliczności będące podstawą orzekania, a w szczególności: a. istnienia przytoczonych we wniosku przesłanek opisanych w art. 108 § K.p.a. (niezbędności natychmiastowego działania oraz ważnego interesu społecznego, który ma być tym natychmiastowym działaniem chroniony) oraz ważnego interesu gospodarczego wnioskodawcy; b. braku możliwości wykonania decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2016 r. w konsekwencji czego organ nie orzekał w oparciu o materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest całkowicie dowolne i uznaniowe, a także pozbawione uzasadnienia tj. rażące naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, - ewentualnie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a mianowicie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. orzekanie przez organ bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w oparciu o dowolne ustalenia, to jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a.; b. niepełnego i nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, w którym organ orzekający w sprawie nie wskazał w szczególności przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej oraz nie wskazał żadnych dowodów na których się oparł, to jest naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. - w konsekwencji powyższego naruszenie: 3. art. 145 § 1 pkt § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie. W związku z powyższym, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a nadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stwierdzenie, iż postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez przedstawiania "żadnych dowodów" na spełnienie przesłanek stanowiących podstawę orzekania jawi się nie tylko jako niedostrzeżenie naruszenia procedury, ale wręcz jako jego zaaprobowanie. Sąd niezasadnie zwolnił organ z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie rozważył zarzutów odnośnie uzasadnienia decyzji oraz nie odniósł się do konstytucyjnej zasady legalizmu i demokratycznego państwa prawnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył inwestor, wnosząc o jej oddalenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, odnośnie pierwszego z wyżej opisanych zarzutów zauważyć trzeba, że wśród podstaw kasacji wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie wprowadzono wymogu kwalifikowania wskazywanych naruszeń jako rażące, jak to czyni w rozpoznawanej kasacji jej autor, wymieniając wśród podstaw prawnych art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponieważ przyjęte przez skarżącego podwyższenie wymogów kasacyjnych nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy, a faktycznie czyniłoby to kontrolę kasacyjną iluzoryczną z uwagi na trudność w wykazaniu tych naruszeń, realnie naruszając prawo skarżącego do sądu, Sąd przeprowadził ją, przyjmując, że sformułowane zarzuty odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 387/15 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazanie z kolei na brak możliwości wykonania decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2016 r., tj. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, po pierwsze – wykracza poza granice niniejszej sprawy, po drugie – nie zostało powiązane ze stosownymi podstawami prawnymi, a po trzecie – skarżący nawet nie podjął próby wykazania, jaki miałoby to mieć wpływ na wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] maja 2017 r. Przechodząc do oceny pozostałej części zarzutu, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 124 § 1a u.g.n. i art. 108 K.p.a. decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest wydawana przez starostę na wniosek inwestora w razie wykazania przez niego jednej z dwóch grup przesłanek. Pierwsza odnosi się do przypadków możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Druga grupa dodana w art. 124 § 1a u.g.n. wypełnia się w przesłance "ważnego interesu gospodarczego". Podzielając stanowisko inwestora wyrażone we wniosku o wydanie decyzji organy obu instancji, za podstawę swoich decyzji przyjęły przesłanki "ważnego interesu gospodarczego" i "interesu społecznego". Organy zatem prawidłowo założyły, że przesłanki "ważnego interesu gospodarczego" i "interesu społecznego" mogą się przenikać i można je kwalifikować łącznie, skoro realizacja inwestycji w postaci napowietrznej linii energetyczne może służyć obu tym interesom. Słusznie przy tym stwierdza Sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne nie mają w takim przypadku obowiązku prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w takim kształcie jak domaga się tego skarżący, a więc takiego którego wyniki będą mogły zostać ściśle określone w postaci wykazania, że bezpieczeństwo energetyczne regionu jest w jakikolwiek sposób zagrożone, czy wykazania konkretnych strat energii, których ponoszenia inwestor zamierza uniknąć. Po pierwsze ani inwestor, ani organy administracyjne nie wskazywały na pierwszą z ww. sytuacji, ale szerzej na poprawę niezawodności i sprawności systemu elektroenergetycznego oraz systemu zasilania, zwiększenie zdolności przesyłowej, pewności zasilania, konieczność prowadzenia prac budowlanych jedynie w określonych okresach roku. Po drugie, nie można założyć, aby przesłanka "ważnego interesu gospodarczego" realizowała się tylko w sytuacji zagrożenia energetycznego określonego rejonu, a już nie w planowanym jego rozwoju. Po trzecie wreszcie, strona skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podważyła okoliczności, które w ocenie organów jak i Sądu pierwszej instancji przemawiały za udzieleniem inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zaś podejmowane próby polemiki były nieskuteczne chociażby z tego względu, że nie odnosiły się do całości argumentacji organu. Słusznie przy tym przyjął Sąd pierwszej instancji, że zaistnienie ww. przesłanek jest kwestią przedstawienia stosownej argumentacji a nie wykazania ich jako faktów. W konsekwencji powyższego jako niezasadne należało uznać wszystkie ww. zarzuty skargi kasacyjnej, opisane szczegółowo powyżej w punktach 1 – 4. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.