I OSK 2860/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 25/15 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność [..] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt: II SAB/Po 25/15 oddalił skargę M.K. na bezczynność [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. M.K. złożył wniosek do [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszelkich decyzji, planów, map, rysunków i innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy słupowej stacji transformatorowej typu STSa-20/250 znajdującej się na działce nr [..] przy ul. [..] w K. Pismem z dnia [..] grudnia 2014 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. w oparciu o art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) odmówiła udzielania wnioskowanej informacji, wyjaśniając, że ma ona charakter niejawny i jest chroniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia decyzji i udzielenia informacji. W odpowiedzi na wniosek Spółka w piśmie z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] podtrzymała swoje stanowisko, uznając wnioskowaną informację za chronioną ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. M.K. pismem z dnia 18 lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do udzielenia informacji, stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, względnie oddalenie skargi, wskazując, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, jednakże odmówiono jej udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa decyzjami z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] stycznia 2015 r. co czyni zarzut bezczynności niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że choć pisma Spółki z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] stycznia 2015 r. nie zostały nazwane decyzjami, to jednak zawierały niezbędne elementy (datę, oznaczenie organu, podstawę prawną, przedmiot rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o możliwości złożenia środków odwoławczych oraz podpis i określenie z imienia i nazwiska osoby, która je wydała) pozwalające je w ten sposób zakwalifikować. Należało więc przyjąć, co przyznaje zarówno Spółka, jak i sam skarżący, że [..] rozpoznała wniosek wydając decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powołując się na przesłankę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący miał możliwość złożenia stosownej skargi na decyzję administracyjną, nie mógł natomiast skutecznie żądać ochrony swoich praw poprzez wniesienie skargi na bezczynność, gdyż w momencie wniesienia skargi Spółka nie pozostawała w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ich niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi, mimo że wydane przez organ akty nie zawierały wszystkich elementów decyzji administracyjnej i jako takie wzbudzały uzasadnione wątpliwości i niepewność co do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub jego braku, w sytuacji, gdy organy administracji winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do sanowania nieprawidłowego działania organu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez negatywne wyinterpretowanie wieloznacznych okoliczności sprawy co do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub jego braku na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy powstanie takiej wieloznaczności spowodowane było działaniem organu, mimo że organy administracji winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do sanowania nieprawidłowego działania organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że [..] swoim działaniem wprowadziła w błąd skarżącego, który nie mógł określić jaka była forma aktywności organu administracji. Skarżący mógł mieć uzasadnione wątpliwości, czy odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej i na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy były decyzjami administracyjnymi. Odpowiedzi te – kwalifikowane przez skarżącego kasacyjnie we wnioskach skargi kasacyjnej jako akty - były bowiem niekompletne i jako takie nieprawidłowe, a Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej weryfikacji wydanych przez Spółkę rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była bezczynność [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 149 p.p.s.a. w sytuacji uwzględnienia skargi przez Sąd albo art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej nieuwzględnienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądów I instancji w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, a nie w sprawach ze skarg na bezczynność, a zatem nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie. Już ta okoliczność wskazuje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej u.d.i.p. nie mógł osiągnąć skutku w niniejszej sprawie. Nawet gdyby przyjąć w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niezasadne oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na wadliwe zakwalifikowanie przez Sąd I instancji pism Spółki z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] stycznia 2015 r. jako decyzji administracyjnych, skarga kasacyjna również nie mogłaby odnieść skutku, ponieważ stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe. Pisma [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P. z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] stycznia 2015 r. zawierają nie tylko wszystkie tzw. konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, tj. takie elementy, które pozwalają zakwalifikować rozstrzygnięcie organu jako decyzję administracyjną, czyli 1) oznaczenie podmiotu, który ją wydał, 2) adresata, do którego została ona skierowana, 3) rozstrzygnięcie przejawiające się w odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz 4) podpis osoby działającej w imieniu [..] Spółka z o.o. z siedzibą w P., lecz również i inne elementy decyzji administracyjnych wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., tj. datę wydania, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, że od rozstrzygnięcia z dnia [..] grudnia 2014 r. przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni do [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P., a od rozstrzygnięcia z dnia [..] stycznia 2015 r. prawo wniesienia skargi do WSA w Poznaniu w terminie 30 dni za pośrednictwem [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P. Mając to na uwadze oraz okoliczność, że wnioskodawca reprezentowany przez fachowego pełnomocnika nie kwestionował charakteru rozstrzygnięcia z dnia [..] grudnia 2014 r. jako decyzji administracyjnej wnosząc od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wprost kwalifikując w tym wniosku zaskarżone rozstrzygnięcie jako decyzję administracyjną poprzez domaganie się "uchylenia decyzji o nieudzieleniu informacji publicznej", należy przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie posłużył się konstrukcją domniemania formy decyzji administracyjnej i przyjął, że odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 21 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej była decyzja [..] Spółki z o.o. z siedzibą w P. z dnia [..] grudnia 2014 r. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Domniemanie tej formy w realiach sprawy, której przedmiotem było udostępnienie przez [..] Spółkę z o.o. z siedzibą w P. informacji publicznej, znajduje dodatkowo uzasadnienie w treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. "Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio", a według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nawet przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016, I OSK 603/15). Podkreślenia wymaga, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu. W tym stanie rzeczy brak literalnego określenia pism z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] stycznia 2015 r. decyzjami administracyjnymi był uchybieniem nieistotnym, a zwłaszcza w ten sposób nie mogło dojść do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza poprzez wzbudzenie u wnioskodawcy reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika uzasadnionych wątpliwości co do charakteru tych pism i podważenia jego "zaufania do władzy publicznej". Skoro wniosek dnia 21 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [..] grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy [..] Spółka z o.o. z siedzibą w P. uznała, że wnioskowana informacja ma wprawdzie charakter informacji publicznej lecz zachodzi przeszkoda prawna w udostępnieniu tej informacji (a dodatkowo wnioskodawca składał środek prawny od tej decyzji), to skarga na bezczynność [..] Spółka z o.o. z siedzibą w P. w rozpoznaniu tego wniosku wniesiona pismem z dnia 18 lutego 2015 r. nie mogła odnieść skutku i trafnie została oddalona przez Sąd I instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez zobowiązany podmiot oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ (również w znaczeniu funkcjonalnym) wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest to, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ nie zajmuje we właściwej formie stanowiska w tej kwestii. W przypadku skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie ani organ ani Sąd I instancji rozpoznając skargę nie kwestionował charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej. Żądana informacja została uznana za informację publiczną przez organ w dniu [..] grudnia 2014 r. oraz w dniu [..] stycznia 2015 r. (a skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wnosił o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy). Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że [..] Spółka z o.o. z siedzibą w P. w dniu składania skargi do tego Sądu, a tym bardziej w chwili wyrokowania, nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro odmówiono udostępnienia tej informacji już decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. Prawidłowość tej decyzji nie podlegała ocenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, a mogła być podważana w skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [..] stycznia 2015 r. wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., o czym zresztą pouczono w treści decyzji z dnia [..] stycznia 2015 r. Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.