II OSK 2908/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy E.M. po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 604/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatrudnienia na stanowisku Dyrektora [...] w K.P. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 604/17 oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatrudnienia na stanowisku Dyrektora [...] w K.P. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. Zarząd [...] w K.P. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie zatrudnienia Z.Ch. na stanowisku Dyrektora [...] w K.P. na okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że analiza przedłożonych dokumentów, w świetle art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. tj. 2017 r., poz. 1769, dalej: u.p.s.), prowadzi do wniosku, że nie budzi wątpliwości specjalizacja uzyskana przez Z.Ch., potwierdzona kopią dyplomu wydanego w dniu [...] czerwca 2003 r., jak również staż pracy na stanowisku p.o. kierownika [...] w K.P. (2 lata i 5 miesięcy), czego dowodzi przedłożona kopia świadectwa pracy z dnia [...] maja 2005 r. Natomiast wątpliwe jest zaliczenie do stażu pracy w pomocy społecznej zatrudnienia w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. Organ nadzoru wskazał, że z przedłożonych do sprawy dokumentów wynika, że Z.Ch. wykonywał pracę w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. na stanowisku [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Starosta [...] podkreślił, że "w obowiązującym w latach 2006 i 2007 stanie prawnym (okres dotyczący umów Z.Ch.) stosunek cywilnoprawny, będący podstawą do wykonywania obowiązków w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G., nawiązany był z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w G.". Ustawa o pomocy społecznej definiuje pojęcie "pracy socjalnej" jako: działalność zawodową mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi (art. 6 pkt 12 ustawy). Dodatkowo, w art. 15 pkt 2 ww. ustawy, stwierdza się, że pomoc społeczna polega w szczególności na pracy socjalnej. Z kolei, to co należy w szczególności do zadań pracownika socjalnego zostało wymienione w art. 119 ustawy o pomocy społecznej. Oceniając badany stan faktyczny wyłącznie pod kątem zajmowanego przez Z.Ch. stanowiska oraz jednostki zatrudniającej, w ocenie Wojewody, można by uznać, że mamy do czynienia z zatrudnieniem, o którym mowa w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, jednakże z uwagi na istotę sprawy taka ocena byłaby zbyt pobieżna, a organ nadzoru zobowiązany jest do wnikliwego zbadania sprawy. Z dokumentacji (kopie umów zlecenia nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. przedłożone przez Starostę [...]) wynika, że obowiązki powierzone Z.Ch. w ramach zatrudnienia na stanowisku [...] w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G., będącym w strukturach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., związane były z realizacją zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a w szczególności z aktu wykonawczego do ww. ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (§ 20 pkt 5). Zdaniem Wojewody, świadczy to bezsprzecznie o tym, że wykonywane przez Z.Ch. zadania w ramach zatrudnienia na stanowisku [...] w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. (umowa zlecenie zawarta z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w G.) były zbieżne z katalogiem spraw określonym w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności będącym aktem wykonawczym do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie były natomiast zbieżne z zadaniami pracownika socjalnego wynikającymi z art. 119 ustawy o pomocy społecznej. Mając zatem na względzie okoliczność, że obligatoryjnym wymogiem sformułowanym w art. 122 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do osoby kierującej jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest posiadanie co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, za który uznać należy świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, wykonywania pracy na stanowisku [...] w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. przez Z.Ch. nie można zaliczyć do stażu pracy w pomocy społecznej. Do jego obowiązków, jako [...], nie należało bowiem wykonywanie zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Powiat [...] wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 119, 122 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odnosząc się do kwestii nieuznania za staż pracy w pomocy społecznej okresu zatrudnienia Z.Ch. w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności działającym w ramach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., uznał stanowisko Wojewody za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Zdaniem Sądu, normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach, w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, a nie – zadań wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), a w szczególności z aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz.1110). Jak wynika z § 18 ust. 1 pkt 7 przywołanego rozporządzenia członkami powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu orzekania o niepełnosprawności są m.in. pracownicy socjalni. Jednocześnie w § 20 pkt 5 rozporządzenia wskazano, że zakres oceny sporządzanej przez pracownika socjalnego, uczestniczącego w składzie zespołu, w szczególności ma uwzględniać: a) występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji i pełnieniu ról społecznych, b) stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu, c) zakres koniecznej opieki lub pomocy innych osób oraz systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Analogiczne obowiązki, jak trafnie zauważył Wojewoda, wyszczególnione zostały w § 1 ust. 1 umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz w § 1 umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., gdzie postanowiono, że Z.Ch. zobowiązuje się wykonywać dla Kierownika [...] w G. następujące czynności: - uczestniczy w posiedzeniach składu orzekającego, odbywających się w pomieszczeniach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.P., ul. [...], - określa występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji i pełnieniu ról społecznych, - ocenia stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu, - określa zakres koniecznej opieki i pomocy innych osób oraz system środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że wykonywane przez Z.Ch. zadania w ramach zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. były zbieżne z katalogiem spraw określonym w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, nie były natomiast zbieżne z zadaniami pracownika socjalnego wynikającymi z art. 119 ustawy o pomocy społecznej. Uwzględniając stan istniejący w dacie podejmowania uchwały o powołaniu Dyrektora [...] w K.P. – [...] stycznia 2017 r. – Z.Ch. legitymował się specjalizacją z zakresu organizacji pomocy społecznej oraz stażem pracy w pomocy społecznej (na stanowisku p.o. kierownika [...] w K.P.) wynoszącym 2 lata i 5 miesięcy. Tym samym nie spełniał wymogu 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, nie może bowiem budzić wątpliwości to, że do ustalania stażu pracy, o którym mowa w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, nie można sumować okresu zatrudnienia w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. na stanowisku pracownika socjalnego, na którym, w ocenie Sądu, nie było możliwości nabycia określonego doświadczenia niezbędnego do kierowanie pracą jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a takim zamiarem niewątpliwie kierował się ustawodawca wprowadzając odnośnie do osób kierujących takimi jednostkami wymóg posiadania określonego stażu pracy w pomocy społecznej. Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej i wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Podejmując uchwałę o powołaniu na stanowisko dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jaką niewątpliwie jest [...] w K.P., Zarząd [...] winien był dokładnie ustalić na podstawie stosownych dokumentów (świadectwo pracy, umowy o zatrudnieniu), czy Z.Ch. spełnia wszystkie wymagania, w tym 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. Przedstawiony materiał dowodowy świadczy o tym, że Zarząd [...] - przed podjęciem zakwestionowanej uchwały - powyższej okoliczności nie ustalił. Zasadnie w związku z tym Wojewoda stwierdził, że ww. uchwała w sposób istotny narusza art. 122 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.K. zarzucając naruszenie: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku przyczyn, z powodu których Sąd podzielił stanowisko Wojewody w zakresie nieuznania stażu pracy w [...] Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności działającym w ramach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., a jedynie ograniczył się do przytoczenia treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 122 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że "w ocenie Sądu nie było możliwości nabycia określonego doświadczenia niezbędnego do kierowania pracą jednostek organizacyjnych pomocy społecznej"; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisu art. 119 i 122 ustawy o pomocy społecznej; 4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6. art. 7 oraz ar5t. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo że organ nadzoru dokonał oceny okoliczności związanych z zatrudnieniem dyrektora [...] w K.P. w sposób przekraczający kompetencje organu nadzoru, a podjęta przez Zarząd [...] w K.P. uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność czy do stażu pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 u.p.s. można zaliczyć okres zatrudnienia, w którym Z.Ch. wykonywał czynności na podstawie umów zlecenia nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazane wyżej umowy zostały zawarte ze Starostą [...] G., w imieniu którego działał Kierownik [...] w G. W istocie Z.Ch. został zatrudniony na podstawie niniejszych umów w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w G, które niewątpliwie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. Stosownie do omawianych umów Z.Ch. wykonywał czynności przypisane pracownikowi socjalnemu jako członkowi powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd organu nadzoru, uznał, że czynności te nie były zbieżne z zadaniami pracownika socjalnego określonymi w art. 119 u.p.s. i w związku z tym zainteresowany nie miał możliwości nabycia określonego doświadczenia niezbędnego do kierowania pracą jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, porównanie zakresu obowiązków zainteresowanego z zadaniami pracownika socjalnego nie jest wystarczające dla oceny czy posiada on staż w pomocy społecznej. Należy bowiem mieć na względzie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zatem praca w pomocy społecznej to coś więcej niż wykonywania zadań pracownika socjalnego określonych w art. 119 u.p.s. Orzekanie o stopniu niepełnosprawności wpisuje się w szeroko pojętą pomoc społeczną w szczególności gdy się zważy, że rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Jednym z elementów orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności są wskazania dotyczące korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (art. 6b ust. 3 pkt 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Dodatkowo należy wskazać, że pracownik socjalny będący członkiem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności powinien posiadać kwalifikacje określone w przepisach o pomocy społecznej (§ 21 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności). Ogólnie rzecz ujmując podobne wymogi były stawiane pracownikom socjalnym w omawianym przepisie wskazanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2010 r. Wobec powyższego wykonywanie pracy jako pracownik [...] orzekający w [...] zespole orzekania o niepełnosprawności na podstawie umowy zlecenia, zawartej z jednostką organizacyjną pomocy społecznej – Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie, jest pracą w pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 u.p.s. Dlatego zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 122 u.p.s. Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.