I OSK 2677/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Międzyzdrojów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 64/17 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza Międzyzdrojów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SAB/Sz 64/17) w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza Międzyzdrojów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Burmistrza Międzyzdrojów do rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdził, że Burmistrz Międzyzdrojów dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierzył Burmistrzowi Międzyzdrojów grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, IV. zasądził od Burmistrza Międzyzdrojów na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Międzyzdrojów o udostępnienie kserokopii pisma wraz z danymi osoby lub osób skarżonych w związku z otrzymaniem wezwania do stawienia się w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń w związku z zamiarem wytoczenia powództwa oraz konieczność spełnienia wymogów z art. 187 § 2 K.p.c. Pismem z dnia 18 maja 2017 r. Komendant Straży Miejskiej w Międzyzdrojach poinformował wnioskodawcę, że sprawa przeciwko niemu została umorzona ze względu na brak danych dostatecznie uzasadniających popełnienie wykroczenia. Natomiast w trakcie trwania czynności wyjaśniających akta postępowania nie są udostępniane, a wnioskodawca jako osoba podejrzewana o popełnienie wykroczenia nie posiadał statusu strony. W dniu 23 maja 2017 r. J. B. ponowił powyższy wniosek, zaś Komendant Straży Miejskiej w Międzyzdrojach pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wystąpił do skarżącego o jego sprecyzowanie i wskazanie, jakiego dokumentu zawierającego informacje publiczną się domaga. W dniu 11 maja 2017 r. J. B. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Międzyzdrojów, podkreślając, że informacje, których udostępnienia się domaga są niezbędne do wniesienia pozwu (art. 187 § 1 K.p.c.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Międzyzdrojów wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 6 kwietnia 2017 r. był sformułowany na tyle jednoznacznie, że Burmistrz winien wniosek ten rozpatrzyć z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, czego jednak nie uczynił, przekazując wniosek Straży Miejskiej. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego organu należy ustalić, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej podjął odpowiednie czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Na gruncie rozpoznawanej sprawy to Burmistrz Międzyzdrojów jako organ, do którego wniosek został skierowany, winien był rozpoznać wniosek J. B. Przekazanie wniosku Straży Miejskiej w Międzyzdrojach było natomiast niezgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej zachodzi zarówno w sytuacji, gdy organ ten nie podejmuje żadnych czynności w celu rozpoznania wniosku, jak i wówczas, gdy udziela informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku bądź też gdy nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz nie podjął żądnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku. I chociaż odpowiedziała na niego Straż Miejska, gdy wniesiono do sądu skargę na bezczynność, to podmiot ten nie był zobowiązany do rozpoznania sprawy, albowiem nie był adresatem wniosku. Tym samym Burmistrz dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji sposób działania Burmistrza Międzyzdrojów w rozpoznawanej sprawie jest zadziwiający, tym bardziej że ustawa doczekała się bogatej literatury, a tryb postępowania organu, po złożeniu wniosku o uzyskanie informacji publicznej, jest powszechnie znany. Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I wyroku. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Międzyzdrojów, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą" albo "u.d.i.p." przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że informacje zawarte w aktach postępowania w sprawach o wykroczenie stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, pomimo że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezczynność organu nie wystąpiła; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji gdy okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności nie było wystarczające dla zdyscyplinowania organu. Wskazując na powyższe, Burmistrz Międzyzdrojów wniósł o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia Burmistrza Międzyzdrojów z dnia 16 września 2013 r. wraz z załącznikiem – Regulaminem organizacyjnym, na okoliczność funkcjonowania Straży Miejskiej w Międzyzdrojach w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego w Międzyzdrojach, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia reprezentującego go adwokata, według norm przepisanych. Jednocześnie Burmistrz zrzekł się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w toku postępowania karnego wszelkie informacje publiczne z nim związane mogą być udzielane stronie tego postępowania tylko w trybie określonym w art. 156 K.p.k. i nie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, a w związku z tym organ nie był zobowiązany do zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy. Nadto w ocenie Burmistrza, działanie w sprawie Straży Miejskiej należy poczytywać za rozpoznanie wniosków skarżącego przez Burmistrza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Zgodzić się należy z argumentacją skargi, że nie jest uprawnione stanowisko Sądu I instancji sugerujące, że wniosek J. B. został przekazany w trybie art. 65 k.p.a., co w ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze postanowienia ustawy, było niedopuszczalne. Jak wynika z dołączonego do akt sądowych zarządzenia nr 147 Burmistrza Międzyzdrojów, z dnia 16 września 2013 r., Straż Miejska w Międzyzdrojach jest ulokowana w strukturze Urzędu Miejskiego w Międzyzdrojach. Takie rozwiązanie jest zgodne z art. 6 ust. 2 ustawy o strażach gminnych, który stanowi, że rada gminy może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu gminy. W takim przypadku szczegółową strukturę organizacyjną straży określa regulamin straży nadawany przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o strażach gminnych przełożonym komendanta straży gminnej jest wójt burmistrz, prezydent. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skierowany do Burmistrza nie mógł być załatwiony przez pracowników Straży Miejskiej - komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiej w Międzyzdrojach. Powyższe nie oznacza jednak, że nie miał racji Sąd I instancji twierdząc, iż w sprawie doszło do bezczynności. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Z kolei art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. I tak w myśl art. 156 § 5 k.p.k., zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt I OPS 7/13 przyjął, iż żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, że: "przepis art. 156 § 1. 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej". Zgodnie natomiast z art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenie stosuje się odpowiednio m. in. art. 156 § 1-5 i 6 K.p.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SAB/Wa 72/13,www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z wniosku J. B. domagał się dokumentu z akt postępowania o wykroczenie, które według pisma Straży Miejskiej z dnia 18 maja 2017 r., skierowanego do J. B., zostało zakończone (umorzone). Tym samym, skoro postępowanie w sprawie o wykroczenie zostało zakończone, to uznać należało, że organ winien rozpoznać wniosek o udzielenie informacji publicznej, a nie o udostepnienie akt postępowania, w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zreformować wyrok Sądu I instancji uznając, że w okolicznościach sprawy nie było uzasadnione wymierzenie grzywny organowi. Jak wynika z akt naruszenie prawa nie wynikało ze złej woli organu, a wbrew twierdzeniem Sądu I instancji zastosowanie przepisów normujących zagadnienia dostępu do informacji publicznej nie zawsze jest oczywiste, o czym także świadczą potknięcia w argumentacji prawnej Sądu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 a także art. 188 w związku z art. 149 § 1b P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.