I OSK 2618/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 591/17 odrzucającego skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2017 r., nr Rep.611/PS/17 w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 591/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]u z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...]w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, nie można natomiast wskazać podstaw do wykazania interesu prawnego organu administracji pierwszej instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, rozstrzygający indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej w sprawach zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w zaskarżeniu orzeczenia organu drugiej instancji. Jak wynika bowiem z przytoczonej regulacji prawnej, podstawą uzyskania legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Następnie Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ I instancji (którym w niniejszej sprawie jest działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]a Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) nie ma legitymacji do kwestionowania przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Rację ma Kolegium wskazując w odpowiedzi na skargę, że w myśl art. 110 ust. 7 u.p.s. wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Fakt konieczności ustawowego upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji przez prezydenta miasta nie powoduje, że decyzje te są wydawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że takiego interesu nie ma także Miasto [...], której organem jest Prezydent Miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasto [...], zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 28 i 29 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, że gmina nie jest z mocy wskazanych przepisów stroną w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy w tym postępowaniu gminie, w szczególności w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. przysługują prawa strony. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie wystąpiły. W niniejszej sprawie, zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy Gmina Miasto [...] jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]u uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]a Zastępca Dyrektora MOPS w [...]u. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażony w uchwałach siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzje o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że Gmina Miasto [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...]a nie jest - zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. - stroną w sprawie, w której jako organ I instancji orzekał upoważniony przez Prezydenta Miasta [...]a Zastępca Dyrektora MOPS w [...]u. W tej sytuacji bowiem jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.