I OSK 2833/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 21/15 w sprawie ze skargi S.S,. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. o sygn. akt VIII SAB/Wa 21/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy [...] [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. skierowanym pisemnie do Urzędu Gminy w [...]-[...] skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pism sporządzonych i wysłanych w imieniu Gminy [...]-[...] do właściwych organów celem ustalenia i ścigania rzekomego przestępstwa pomówienia Wójta Gminy, urzędu gminy i gminnych instytucji na blogu [...] w dn. 5 i 12 września 2014 r. Wnioskodawca powołał się na fakt, że wysłanie takich pism i ściganie tego rzekomego przestępstwa publicznie zapowiedział Wójt na swoim blogu w dniu 26 września 2014 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek urząd gminy pismem z dnia 12 lutego 2015 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do dwóch miesięcy terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek ze względu na "rozmiar żądanej informacji wiążący się ze znaczną czasochłonnością" ich przygotowania. W kolejnym piśmie z dn. 10 marca 2015 r. urząd gminy odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji stwierdzając, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w treści tego pisma podniesiono, że sprawa nie ma związku ze sprawowaniem władzy publicznej, gdyż Prokuratura Rejonowa w Radomiu, która prowadziła postępowanie w sprawie kierowała zawiadomienia na prywatny adres Wójta Gminy. S.S. pismem z dnia 16 marca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]-[...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dn. 4 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...]-[...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podniósł, że złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Radomiu o ustalenie i ściganie z urzędu sprawcy przestępstwa pomówienia, który działając pod pseudonimem "[...] " umieścił na prowadzonym przez siebie blogu "[...] " artykuł swojego autorstwa zatytułowany "Patologie w urzędzie gminy", w którego treści pomówił Gminę, Wójta Gminy i urząd gminy o takie właściwości i postępowanie, które bezpośrednio narażają ww. podmioty na utratę dobrego imienia koniecznego dla prawidłowego i skutecznego pełnienia swoich obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa oraz podważają wiarygodność ww. podmiotów w opinii publicznej. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak interesu społecznego w ściganiu sprawcy, z pouczeniem o możliwości złożenia prywatnego aktu oskarżenia. Z świetle powyższego za właściwy sposób załatwienia sprawy organ uznał poinformowanie skarżącego w piśmie z dn. 10 marca 2015 r., iż żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym ww. ustawą o dostępie do informacji publicznej. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska powołał się na przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w jej rozumieniu jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tej informacji niezależnie od posiadania w tym interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1). Definicję informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. dane publiczne, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (ust. 4 lit. "b" i "c"). Jednocześnie w art. 6 ust. 2 ww. ustawy zawarta jest definicja dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy, zgodnie z którym dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kk, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie Sądu I instancji nie podlega wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje w postaci udostępnienia ww. dokumentów sporządzonych przez Wójta Gminy stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w sposób przewidziany w ustawie. Niewątpliwie bowiem pisma sporządzone przez Wójta Gminy stanowiące zawiadomienie o przestępstwie pomówienia i znieważenia Gminy, Wójta, gminnych instytucji, należy potraktować jako dokumenty urzędowe i jako takie za podlegające kwalifikacji jako informacje publiczne w rozumieniu powołanego przepisu art. 6 ust. 4 lit. "b" i "c" oraz ust. 2 u.d.i.p. Dalej Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 ustawy) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Sąd I instancji zauważył, że skarżący w złożonym wniosku z dn. 4 lutego 2015 r. wniósł o udostępnieniu wskazanych informacji publicznej w postaci kopii stosownych pism sporządzonych przez Wójta Gminy. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż tak określony zakres żądania wniosku jest konkretny i dotyczy informacji publicznej, zatem winien zostać załatwiony w formie przewidzianej ustawą. Bezzasadne są wobec tego twierdzenia organu, iż jego odpowiedź stanowiła właściwą formę załatwienia wniosku. Mając na uwadze fakt, że Wójt Gminy [...]-[...], wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie załatwił sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżącego w żadnej z form działania przewidzianych w tej ustawie, zarzut bezczynności Sąd I instancji uznał za uzasadniony. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu wynikała, w ocenie Sądu, z błędnej oceny prawnej charakteru żądanych informacji dokonanej przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]-[...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do istotnych zarzutów podniesionych przez Wójta Gminy [...] - [...] w Odpowiedzi na skargę oraz prezentowanych w toku rozprawy przed tym Sądem, sprowadzających się do konieczności uznania, że wniosek S.S. co do udostępnienia przez Wójta Gminy [...]- [...] wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego z zawiadomienia Wójta Gminy - nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji uniemożliwienie dokonania merytorycznej kontroli zapadłego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c), art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.ip. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że informacje żądane przez wnioskodawcę miały charakter informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa, dokonana z uwzględnieniem przywołanego w treści odpowiedzi na skargę poglądu judykatury prawa administracyjnego, nakazywała przyjęcie, że wniosek skarżącego co do udostępnienia przez Wójta Gminy [...] - [...] wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego z zawiadomienia Wójta Gminy- nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i należytą forma jego rozpoznania jest udzielenie wnioskowanej pisemnej informacji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w ww. przepisie, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120). Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, chociaż ma rację skarżący kasacyjnie iż Sąd I instancji w zasadzie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę argumentów mających potwierdzać tezę, że informacja żądana przez wnioskodawcę nie ma charakteru informacji publicznej. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, albowiem pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest prawidłowy, co oznacza że skarga została prawidłowo uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie występuje jeden problem prawny dotyczący tego, czy żądane przez S.S. od Wójta Gminy [...] – [...] informacje stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2016r. 1794 t.j. ze zm. ). W ocenie organu wnioskodawca w istocie zażądał udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, do których jak przesądził to w uchwale z dnia 9 grudnia 3013r. I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Jak wynika ze wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wymieniona uchwała jest nieadekwatna do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wnioskodawca we wniosku z dnia 4 lutego 2015r. skierowanym do Urzędu Gminy [...] – [...] zwrócił się z prośbą o udostępnienie pism sporządzonych przez gminę do organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, mających związek ze sprawą rzekomego pomówienia wójta oraz pism od tych organów stanowiących odpowiedź na pisma gminy w tej sprawie. Wnioskodawca nie żądał akt postępowania przygotowawczego, w posiadaniu których jest prokurator, a nie wójt. W żadnym razie nie można uznać, nawet w sytuacji gdyby wnioskowane pisma znajdowały się w aktach postępowania przygotowawczego, że wniosek o ich udostępnienie jest równoznaczny z wnioskiem o udostępnienie akt postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 298 § 1 K.p.k. postępowanie przygotowawcze przeprowadza prokurator, a w zakresie przewidzianym w ustawie prowadzi je Policja. W wypadkach przewidzianych w ustawie uprawnienia Policji przysługują innym organom. Postępowanie to powinno zmierzać przede wszystkim do ustalenia, czy został popełniony czyn zabroniony, a więc czy wypełnia on znamiona określonego typu przestępstwa, a następnie czy stanowi on przestępstwo – a więc czy czyn jest bezprawny, zawiniony i społecznie szkodliwy. W toku postępowania przygotowawczego zbiera się i utrwala materiał dowodowy w celu podjęcia decyzji o jego zakończeniu i ewentualnego przygotowania aktu oskarżenia. Oznacza to, że na akta postępowania przygotowawczego składają się różne dokumenty, poczynając od zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, poprzez protokoły z przeprowadzonych czynności procesowych, kończąc na rozstrzygnięciu w przedmiocie dalszych losów wszczętego postępowania. We wniosku skierowanym do Urzędu Gminy [...] – [...] wnioskodawca wyraźnie wskazał jakich pism żąda. Z uwagi na podmiot do którego wniosek został skierowany, a także zakres którego dotyczył wniosek nie do przyjęcia jest teza, że S.S. żądał udostępnienia mu akt postępowania przygotowawczego. Tak więc powołane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem Burmistrz Gminy [...] – [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej, wszak mieści się w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.