VII SA/Wa 2216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 2216/16 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A J od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r., umarzającej, wszczęte na wniosek A J postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B K oraz T K pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek A J, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], znak: [...], o pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji z [...] czerwca 2016 r., A J, wniósł w terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejśœ potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jak wskazał organ A J swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], co potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B K oraz Panu T K pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego w miejscowości [...], ul [...] na działce o nr ewid. [...]. Następnie, decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zatwierdzono podział wyżej wymienionej nieruchomości tj. działki o nr ewid. [...] na dwie działki o nr ewid. [...], na której zaprojektowano budynek mieszkalny oraz o nr ewid. [...], na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja (budynek gospodarczo - garażowy). W związku z podziałem ww. nieruchomości Starosta [...], na wniosek inwestorów, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Nr. [...]. Organ wskazał, że projektowany budynek gospodarczo - garażowy został zaplanowany na działce nr ewid. [...] w odległości ponad 35 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącego- A J). Zdaniem organów obu instancji, okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działka nr ewid. [...] stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid [...]. Innymi słowy, A J może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Zdaniem organów działka skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690), dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku A J - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawić art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A J domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych, bowiem skarżący winien być uznany za stronę niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podział działki [...] na działki nr ew. [...] na którym usytuowany jest budynek rodzinny oraz działkę nr ew. [...] na której wybudowano sporny budynek gospodarczo- garażowy, miał na celu odseparowanie działki skarżącego od tego budynku który docelowo miał być budynkiem usługowo-produkcyjnym- Zakładem Tapicerskim. Inwestor już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, który niewątpliwie będzie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości, głownie z uwagi na hałas. Skarżący twierdzi, że decyzja Starosty [...] Nr [...] zatwierdzająca projekt zamienny , "w sposób podstępny" stworzyła podwaliny do przekształcenia nieuciążliwego budynku gospodarczo-garażowego na zakład tapicerski. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r. umarzającą, wszczęte na wniosek A J postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B K oraz T K pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Podstawa prawną orzekania przez organy obu instancji był więc art. 105 § 1 kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organ I instancji ocena przymiotu strony A J jest prawidłowa. W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Należy także podkreślić, iż przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Żadna z tych okoliczności w sprawie niniejszej nie zaistniała, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B K oraz T K pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] w żaden sposób nie zmieniała rozwiązań architektonicznych w stosunku do pierwotnego projektu budowalnego. Przyczyną wydania decyzji z [...] kwietnia 2015r Nr [...] był podział działki nr ew. [...] na dwie działki nr ew. [...] –zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz działki nr ew. [...] na której zlokalizowany został przedmiotowy budynek gospodarczo- garażowy, zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Inwestorzy uznali, iż skoro zmieniły się granice działki na której zlokalizowany jest obiekt należało zmienić decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak projekt budowlany zamienny nie zawiera żadnych innych zmian poza numeracją działki objętej inwestycją , w tym, wbrew twierdzeniom skargi nie zmienia sposobu użytkowania obiektu na gospodarczo-produkcyjny. Wszystkie parametry przedmiotowego obiektu w stosunku do nieruchomości skarżącego działki nr ew. [...] oraz zlokalizowanego na nim budynku nie uległy zmianie i w żaden sposób nie usprawiedliwiają nadanie skarżącemu statusu strony w niniejszym postępowaniu. Budynek gospodarczo - garażowy na działce nr ew. [...] znajduje się w odległości ponad 35 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz około 10 m od linii rozgraniczającej działkę inwestora oraz działkę drogową ( ul. [...]), a także około 7 m od granicy działki nr ew. [...] . Powyższe odległości przesadzają , w ocenie Sądu, iż nieruchomość skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, zwłaszcza, iż pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym ,a działką skarżącego znajduje się jeszcze należący do inwestora budynek mieszkalny. Mając powyższe na uwadze należy podzielić ocenę organów, iż inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego ani w sposobie jej wykorzystywania. Odnosząc się do zarzutów skargi, a właściwie zastrzeżeń sformułowanych w jej uzasadnieniu , należy zauważyć, iż w żadnym stopniu nie mogą się one odnosić do zaskarżonej decyzji ani do decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, bowiem , wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nie kształtuje nowego stanu prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania objętego nią obiektu budowlanego. Należy zaznaczyć, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119). Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.