II SAB/Lu 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną w B. do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza na rzecz Fundacji [...] od [...] Spółki Akcyjnej w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja W. z siedzibą w L. wniosła skargę na bezczynność L. W. S.A. w B. (dalej również LW B. S.A.) polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., żądając zobowiązania spółki do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenia, że bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwanej p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi Fundacja W. podniosła, że we wniosku z [...] września 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, domagała się od L. W. B. S.A. w B. informacji o kwotach brutto wynagrodzeń wypłaconych w 2015 r. poszczególnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej, kwoty nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r., kopii uchwał lub innych dokumentów, w których znajduje się uzasadnienie dla przyznanych nagród oraz kwoty odpraw wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r. Fundacja podniosła, że w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek w dniu [...] października 2016 r. przesłała ponownie drogą elektroniczną wiadomość z przypomnieniem o tym, że minął termin na udzielenie odpowiedzi, jednak spółka do dnia wniesienia skargi nie udostępniła żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę L. W. B. S.A. w B. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, z uwagi na to, że sprawa objęta tą skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych - w zakresie kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, spółka podniosła, że w dniu [...] listopada 2016 r. Fundacja W. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie skargę na bezczynność spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: wysokość wynagrodzeń brutto wypłaconych w 2015 r. poszczególnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej spółki, kwoty nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. oraz w 2016 r., kopie uchwał bądź innych dokumentów zawierających uzasadnienie dla przyznanych nagród oraz kwoty odpraw wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. oraz 2016 r. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 207/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę z dnia 18 listopada 2016 r. wniesioną przez fundację, zaś od tego postanowienia fundacja wniosła zażalenie. Obecnie sprawa czeka na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Spółka wyjaśniła ponadto, że nie posiada statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Bezspornie, w dniu złożenia przez spółkę odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie ze skargi Fundacji W. na bezczynność LW B. S.A. w B. w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt II SAB/Lu [...]). Fundacja wniosła bowiem zażalenie na postanowienie tutejszego sądu z dnia 25 stycznia 2017 r., wydane w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 207/16, odrzucające skargę z dnia 18 listopada 2016 r., które oczekiwało na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jednakże w dniu 26 kwietnia 2017 r., a zatem w dacie poprzedzającej wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie (I OZ 635/17), którym oddalił zażalenie na postanowienie z dnia 25 stycznia 2017 r. Zatem z uwagi na to, że dla sądu rozpatrującego sprawę miarodajny jest stan prawny aktualny w dacie orzekania, nie sposób przyjąć, że sprawa ze skargi Fundacji z dnia 18 listopada 2016 r. jest w toku. W dniu 26 kwietnia 2017 r. została ona bowiem prawomocnie zakończona. W związku z powyższym brak było w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ją za zasadną. Bezczynność organu oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skargę na bezczynność można złożyć nie tylko wobec braku jakiegokolwiek działania organu, ale również w sytuacji sporu między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. W tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest zatem wyjaśnienie, czy LW B. S.A. w B. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, a także, czy informacje, o której udostępnienie wystąpiła Fundacja W. stanowią informację publiczną, do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej u.d.i.p.). Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia uznanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka LW B. SA jest spółką prawa handlowego, w której 65,9996% udziałów posiada Grupa E. ([...]), będąca spółką, w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa (51,5% udziału w kapitale zakładowym spółki). W związku z powyższym spółka LW B. S.A. jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Jak wynika z charakterystyki działalności LW B. S.A., spółka jest producentem węgla kamiennego energetycznego, stosowanego przede wszystkim do produkcji energii elektrycznej, cieplnej i produkcji cementu. Odbiorcami surowca są w głównej mierze firmy przemysłowe, przede wszystkim podmioty prowadzące działalność w branży elektroenergetycznej zlokalizowane we wschodniej i północno-wschodniej Polsce ([...]). Produkcja surowców do wytwarzania energii elektrycznej, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, jest niewątpliwie "zadaniem publicznym" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że LW B. S.A. w B., jako podmiot realizujący zadania publiczne, jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku tej spółki, informacja dotycząca wynagrodzenia, odpraw i nagród wypłaconych osobom zasiadającym w jej władzach stanowi informację publiczną. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Chodzi tu przy tym o wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji organu i jakiej sprawy dotyczą. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/ u.d.i.p. wprost stanowi, ze informacją publiczną są informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy pochodzącym z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e/ u.d.i.p., taki walor mają informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Jak już zaznaczono, Skarb Państwa dysponuje większością akcji w Grupie E. , która z kolei dysponuje większością akcji w LW B. S.A. Skoro zatem Skarb Państwa zaangażował w spółce środki publiczne, to nie można uznać, że jej majątek ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, CBOSA). Stąd też kwoty wydatkowane na wynagrodzenia, odprawy i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej spółki, która wykonuje zadania publiczne i w której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, uznać należy za informację publiczną. W tym miejscu należy zaznaczyć, że szczegółowe informacje dotyczące wynagrodzeń, łącznie z wynagrodzeniami z zysku wypłaconych lub należnych osobom wchodzącym w skład organów zarządzających, nadzorujących lub administrujących spółek handlowych (dla każdej grupy osobno) za rok obrotowy zawarte się w dodatkowych informacjach i objaśnieniach, również stanowiących część sprawozdania finansowego (art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047), które spółka jest zobowiązana przekazywać do Krajowego Rejestru Sądowego i które są dostępne publicznie w tym rejestrze, jak również są dostępne w ogólnokrajowym dzienniku urzędowym "Monitor Sądowy i Gospodarczy", stanowiącym publicznie dostępny publikator, co wynika z art. 8, art. 8a ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 700) oraz art. 70 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Stosownie do art. 8 a ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 tej ustawy. Wniosek Fundacji nie dotyczył jednak zbiorczych danych o wynagrodzeniach, odprawach i nagrodach, ale podania ich wysokości w odniesieniu do konkretnych członków władz spółki, które są rekompensatą za wykonywanie ich obowiązków. Nie są one ujawniane w sprawozdaniu finansowym, stąd też można domagać się ich udostępnienia w trybie wnioskowym. Jeśli natomiast za informacje publiczną uznaje się wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, to jest nią również informacja dotycząca uzasadnienia przyznanych nagród. Nie można uznać, że uchwały rady nadzorczej, w których ustalono wysokość wynagrodzeń, nagród i odpraw, są jedynie dokumentami wewnętrznymi. Taki charakter mają dokumenty służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kwestie związane z wysokością wynagrodzenia i nagród wypłacanych osobom pełniącym funkcje w statutowych organach spółki nie sposób uznać za sprawy organizacyjne lub porządkowe. Uchwały rady nadzorczej, jako statutowego organu spółki, są bowiem wyrazem jej stanowiska i są wiążące, stąd też stanowią informację publiczną. W świetle powyższego trafny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, ze bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji nie będącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, CBOSA). Skoro spółka nie udostępniła żądanych informacji zgodnie z wnioskiem, należało uznać, że w dacie orzekania przez sąd pozostawała w bezczynności, co obligowało do zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku Fundacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że bezczynność spółki miała charakter rażący. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy ma miejsce naruszenie rażące, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby spółka celowo opóźniała rozpoznanie wniosku skarżącej. Nieudzielenie informacji w terminie spowodowane było dokonaną przez spółkę błędną interpretacją przepisów prawa. Bezzasadny jest również zawarty w skardze wniosek o zasądzenie od spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek bezczynności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności spółki jako rażącej, a sama skarżąca nie podała jakiekolwiek uzasadnienia swojego żądania. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od LW B. S.A. w B. na rzecz skarżącej Fundacji kwoty uiszczonego wpisu od skargi. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.