II OSK 2643/17

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 24/17 w sprawie ze skargi S. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 24/17 w sprawie ze skargi S. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego S. Z. sumę pieniężną w kwocie 5000 złotych; 4. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu 15 kwietnia 2017 r. S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania złożył do Wojewody Pomorskiego skargę na działanie tego organu powołując się na art. 227 k.p.a., skarżąc się w niej na opieszałe i przewlekłe rozpatrywanie sprawy. Wojewoda, z uwagi na treść art. 234 k.p.a., prawidłowo uznał, że skargę należy rozpoznać jak zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i przekazał je do rozpatrzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ten, w związku z wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Tym samym należało stwierdzić, że skarżący spełnił wymóg formalny do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadto Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990, z późn. zm.). Przepisy ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt tymczasowy i pracę, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 109 ustawy. Mając to na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przestrzegane. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika zdaniem Sądu I instancji, że Wojewoda Pomorski miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 9 lipca 2015 r. Zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upłynął w dniu 9 września 2015 r., organ tymczasem wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zachowanie ww. terminów może być w niektórych przypadkach niemożliwe. Art. 109 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ww. organy przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni). Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji może spowodować przedłużenie postępowania, jakkolwiek ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organ już w dniu 15 lipca 2015 r. zwrócił się do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G., Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G.z wnioskiem o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy. Odpowiedzi na powyższe wnioski wpłynęły do organu odpowiednio w dniu: 18 sierpnia 2015 r., 24 sierpnia 2015 r. Procedura konsultacji nie miała zatem wpływu na przedłużenie się prowadzonego przez organ postępowania. Jak wskazano wcześniej, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ wydał osiem postanowień o przesunięciu terminu załatwienia sprawy powołując się w nich na art. 36 § 2 k.p.a. - z przepisu tego wynika, że obowiązek, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Postanowienia informujące o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy zostały wydane w dniu: 9 września 2015 r., 9 listopada 2015 r., 8 stycznia 2016 r., 8 lutego 2016 r., 8 marca 2016 r., 11 kwietnia 2016 r., 21 czerwca 2016 r., 21 września 2016 r. W dwóch pierwszych postanowieniach organ przesunął termin rozpoznania sprawy o dwa miesiące, w trzech kolejnych o miesiąc, zaś w pozostałych dwukrotnie o dwa miesiące i raz o trzy miesiące. W ostatnim postanowieniu z dnia 21 września 2016 r. termin wydania decyzji został przesunięty do dnia 21 listopada 2016 r. i nie został on dotrzymany, decyzje wydano bowiem w dniu [...] grudnia 2016 r. Na początkowym etapie postępowania skarżący i jego pracodawca w dniu 16 lipca 2015 r. złożyli wniosek o przesunięciu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku informując, że brakujące dokumenty dostarczy do dnia 30 sierpnia 2015 r. Termin ten został przez skarżącego i pracodawcę dotrzymany. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że na początkowym etapie postępowania istniały podstawy do tego, by wyznaczyć nowe terminy rozpatrzenia sprawy, wniosek skarżącego wymagał bowiem uzupełnienia, jak również organ zobligowany był uzyskać informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy. Tym niemniej należy podzielić stanowisko skarżącego, że uzupełnienie braków wniosków winno było nastąpić przez wezwanie skarżącego jednym pismem o nadesłanie wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Tymczasem działanie organu polegało na tym, że w toku postępowania zwracał się kolejno o pojedyncze dokumenty, wskazując w związku z tym nowy termin załatwienia sprawy. Z kolei po uzyskaniu żądanych informacji lub dokumentów organ nie podejmował natychmiast kolejnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu postępowanie na tym etapie było prowadzone w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Długie prowadzenie postępowania spowodowało, że – w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2016 r. wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę – zaszła konieczność przedłożenia przez skarżącego aneksu do umowy o pracę oraz uzyskania na nowo od Powiatowego Urzędu Pracy w Pucku informacji o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. Zauważyć należy, że kserokopia aneksu do umowy o pracę (zastąpionej potem oryginałem aneksu) wpłynęła do organu w dniu 9 lutego 2016 r., natomiast organ wystąpił do PUP o przekazanie ww. informacji dopiero w dniu 8 marca 2016 r. Odpowiedź PUP wpłynęła do organu w dniu 5 maja 2016 r. W tym momencie organ dysponował już wszystkim dokumentami i informacjami niezbędnymi do rozpatrzenia wniosku skarżącego, pomimo tego nadal nie wydawał decyzji w sprawie. Sąd stwierdził, że brak jest okoliczności usprawiedliwiających działanie organu na jego dalszym etapie tj. po dniu 5 maja 2016 r. Po tej dacie organ dwukrotnie, bo 21 czerwca 2016r. i 21 września 2016r., wskazywał kolejny termin załatwienia sprawy powołując się na jej skomplikowany charakter i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego. Przy tym z niewidomych przyczyn organ w tym czasie wezwał skarżącego do przedłożenia zeznania podatkowego PIT za 2015 r. wraz z potwierdzeniem złożenia go w urzędzie skarbowym. Dodatkowo, z akt sprawy wynikało, że skarżący nie miał obowiązku składania takiego zeznania. Również złożenie przez skarżącego skargi (zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie) nie uzasadniało wezwania skarżącego do złożenia osobiście wyjaśnień, celem sprecyzowania żądania, tym bardziej, że był on reprezentowany w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Ww. czynności były zatem pozorne i powodowały, że formalnie organ nie był bezczynny. Z powyższego wynika jednak, że przez okres od 6 maja 2016 r. do 27 grudnia 2016 r. tj. przez prawie osiem miesięcy organ nie podejmował już żadnych czynności w sprawie, zaś te, o których była mowa powyżej, były czynnościami pozornymi. Tymczasem z uwagi na okres czasu przez jaki toczyło się przedmiotowe postępowanie, organ winien był szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, tym bardziej, że sprawa – właśnie z uwagi na czas jej trwania - powinna była być już dobrze organowi znana, nadto z uwagi na jej przedmiot miała ona istotne znaczenie z punktu widzenia interesu strony. Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania jest oczywiste. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości. Postępowanie trwało prawie 18 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie organ najpierw opieszale prowadził postępowanie w sprawie, zaś po 5 maja 2016 r. nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. W ocenie Sądu I instancji takie postępowanie organu narusza wszelkie wskazane powyżej normy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego. Przekraczanie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne, zaś tak duża zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Postępowanie było długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przedstawiona wcześniej analiza przebiegu postępowania dawała podstawy do przyjęcia, że niczym nie dającą się wytłumaczyć przewlekłość postępowania stanowi rażące naruszeniem prawa. W dalszej kolejności należy zauważyć, że o przyznaniu sumy pieniężnej sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2017 poz. 208) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło 3622,05 zł. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodzi. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie skarżący na skutek przewlekle prowadzonego postępowania został pozbawiony na bardzo długi czas możliwości wykonywania pracy i zmusiło go również do wystąpienia do pracodawcy z prośbą o udzielenie mu urlopu bezpłatnego od dnia 27 lipca 2015 r. do czasu załatwienia sprawy. Podjęte przez niego starania mające na celu poprawę swojej sytuacji ekonomicznej okazały się, przez długi okres czasu, bezowocne. Jak wskazano w skardze wydanie decyzji w końcu grudnia 2016 r. spowodowało, że po części stało się ono bezprzedmiotowe. Z tego też względu Sąd uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej jest zasadny, co skutkowało przyznaniem sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. Zdaniem Sądu I instancji suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1506/16). W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wystarczającym środkiem dyscyplinująco-represyjnym wobec organu było przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. w ww. wysokości. Z tych przyczyn Sąd I instancji oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wojewoda Pomorski wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości postępowania; 2. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że przewlekle prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie zachodzą przesłania do takiej oceny, Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiono zarzut naruszenia art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak postawiony zarzut nie uwzględnia, ze art. 35 zawiera kilka odrębnych regulacji i z tego względu kilka odrębnych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie jest właściwy do wyprowadzenia podstaw kasacyjnych. Jeżeli przyjąć, że intencją wznoszącego skargę kasacyjną było zarzucenie naruszenia art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można podzielić stanowiska, że duża ilość spraw, czy zmiana pracownika wypełnia hipotetyczny stan faktyczny zapisany w ostatniej normie tego artykułu. Według art. 35 § 5 in fine “Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych (...) z przyczyn niezależnych od organu". Brak sprawności organizacyjnej nie jest okolicznością niezależną od organu. Sąd wskazał na stosowanie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia nie wskazano w jakim zakresie Sąd naruszył ten przepis prawa i że miało to wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności, których celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w terminie wyznaczonym przepisami prawa. Organ administracji publicznej obowiązany jest na podstawie normy prawa materialnego wyprowadzić stan faktyczny, który wymaga ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym. Takie określenie stanu faktycznego stanowi o obowiązku wyznaczenia zakresu dowodów, zakresu wyjaśnień i informacji, które obowiązana jest strona przedłożyć. Zasadnie Sąd wywiódł, że brak skoncentrowania czynności wobec strony, przez konieczność wysyłania kolejnych wezwań do strony, a nie ustalenia w jednym wezwaniu tych niezbędnych informacji było źródłem przewlekłości i to przewlekłości zawinionej. Prowadziło to do ponawiania wezwań, wyznaczania terminy, okresu do doręczenia, a następnie do otrzymania odpowiedzi. Taki sposób podejmowania czynności, jak to wskazał Sąd, uzasadnia w pełni ocenę o przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania to prowadzenie postępowania nie tylko przez podejmowanie czynności zbędnych, ale też przerywanie ciągu czynności, brak sprawności przez kolejne wzywanie strony do czynności zamiast jednej czynności, która dała stronie pełną możliwość złożenia wyjaśnień dotyczących stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni wykazał przewlekłość postępowania w sprawie nie tylko przez okres jego trwania, ale też przez pozbawienie sprawności organizację ustalenia stanu faktycznego sprawy przy udziale strony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.