VII SA/Wa 1988/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "PINB") decyzją nr [...] z dnia [....] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "Kpa") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako "ustawa Prawo budowlane ") odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nakazującej [...] dokonanie całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo - usługową usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] położonych w miejscowości [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 17 lipca 2015 r. wpłynął wniosek [...] (dalej jako "wnioskodawca") o uchylenie w trybie art. 155 Kpa ww. ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. Wyjaśnił, że w sprawie prowadzonej w trybie ww. przepisu wymagana jest zgoda na uchylenie decyzji ostatecznej wszystkich stron z postępowania głównego. Rolą organów administracji w tym postępowaniu jest zapewnienie wszystkim stronom postępowania ochrony praw nabytych, która realizuje się przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda strony na uchylenie, czy też zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, wprost przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie brak jest zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji, tj. [...]. Nadto przeszkodą do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. jest brak wykazania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie zostały więc spełnione konieczne ustawowe przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji o rozbiórce w trybie art. 155 Kpa. Z powyższą decyzją organu I instancji nie zgodził się wnioskodawca, który pismem z dnia 13 maja 2016 r. wniósł odwołanie. Zarzucił w nim brak powiadomienia wnioskodawcy o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. Powyższe uniemożliwiło wnioskodawcy czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. Taki zaś sposób prowadzenia postępowania podważa zaufanie do organu. Odwołujący się zakwestionował nadto stwierdzenie organu I instancji o braku wykazania interesu społecznego i słusznego wnioskodawcy jako strony postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r. o której uchylenie w trybie art. 155 Kpa wniósł wnioskodawca jest ostateczna. Została bowiem utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę wnioskodawcy na ww. rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. W dniu 17 lipca 2015 r. do PINB wpłynął wniosek wnioskodawcy o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w trybie art. 155 Kpa. PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W wyniku złożonego przez wnioskodawcę odwołania, [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. PINB odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2011 r. W wyniku odwołania wnioskodawcy [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, PINB obecnie kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wyjaśnił, że na podstawie art. 155 Kpa organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwych. W myśl art. 155 § 1 Kpa decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo może zostać uchylona bądź zmieniona jedynie jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami art. 155 Kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa jako ogólnej zasady postępowania administracyjnego. Z tego też względu jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ administracyjny może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 Kpa organ administracyjny, który prowadzi postępowanie administracyjne dokonuje weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w ww. przepisie, a mianowicie, czy za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto muszą być spełnione jeszcze inne warunki, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 155 § 1 Kpa, a mianowicie decyzja objęta niniejszym postępowaniem winna być ostateczna. [...]WINB zauważył, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie wezwał strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r., tj. [...] i Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" o osobiste stawiennictwo bądź pisemne przedstawienie swojego stanowiska w przedmiocie zgody na zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. wskazała, że wyraża zgodę na zmianę ww. decyzji. Natomiast [...] do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę ww. decyzji. W związku zaś z tym, że zgodnie z art. 155 Kpa decyzja może być zmieniona lub uchylona jedynie za zgodą wszystkich stron postępowania PINB prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji z uwagi na brak zgody strony na zmianę omawianej decyzji. Ponadto organ odwoławczy dodał, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...]WINB wskazał, że z uwagi na niewyrażenie zgody wszystkich stron postępowania brak jest podstaw do uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa. W ocenie organu odwoławczego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. odnośnie faktu, że PINB ponownie rozpatrując sprawę nie powiadomił skarżącego o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji PINB z [...] listopada 2011 r., czym nie zapewnił mu po raz kolejny czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwił wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie naruszając tym samym przepisy art. 9 i art. 10 Kpa. Ponadto, [...]WINB nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnośnie sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania przez PINB, który ewidentnie podważa do niego zaufanie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dwukrotnie uchylał decyzje PINB w przedmiotowej sprawie z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania oraz niewykonanie zaleceń [...]WINB. Pierwszy raz bowiem PINB nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego oraz nie zwrócił się do stron o wyrażenie zgody na uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i odmówił uchylenia ww. decyzji. Drugim zaś razem PINB skierował do stron błędne pouczenie, tj. poinformował strony, że niezajęcie stanowiska w sprawie będzie traktowane jako niewyrażenie zgody na uchylenie ww. decyzji oraz zignorował treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i ponownie odmówił uchylenia ww. decyzji. Tym samym sposób jego postępowania świadczył o tym, że organ I instancji czynił wszelkie starania przeciwko skarżącemu, czym rażąco naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Skarżący zarzucił nadto organowi I instancji brak bezstronności i nierówne traktowanie obywateli. Zauważył, że pomimo poruszenia tych zarzutów w odwołaniu, organ odwoławczy całkowicie przemilczał jednak te kwestię. Dodatkowo skarżący wskazał, że wykonanie decyzji o rozbiórce narazi go na poważne straty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną). Mając na uwadze powyższe kryteria, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującej skarżącemu jako inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo - usługową usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] położonych w miejscowości [...] przy ulicy [...]. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę skarżącego. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku sądu I instancji. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem w trybie art. 155 Kpa o zmianę decyzji skontrolowanej nie tylko w trybie odwoławczym ale również w procesie sądowym a nakazującej rozbiórkę obiektu. Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepis art. 155 Kpa można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zatem możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego tylko wtedy, gdy dają one organowi administracji publicznej możliwość innego rozstrzygnięcia. Przepis Kpa jest przepisem procesowym, a nie materialno - prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Konstrukcja art. 155 Kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmienić ustaleń faktycznych organów, ani podważyć dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 756/12 przepis art. 155 Kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Dlatego też, w ocenie Sądu ostateczna decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 Kpa. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.