II OSK 2155/16

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 65/16 w sprawie ze [...] sp. z o.o. spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 65/16, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda, zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 80 ust. 2 art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r.1409 ze zm., dalej: "P.b".), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] , o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod. - kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] P. przy ul. [...] w K. oraz o umorzeniu postępowania w tej sprawie - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że Prezydent, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja w tej sprawie stała się ostateczna z dniem [...] października 2012 r. W dniu [...] marca 2013 r., wpłynął wniosek Z.B. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją dnia z [...] marca 2015 r., Prezydent uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania, Wojewoda decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...] , uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent w dniu [...] lipca 2015 r., wydał decyzję o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z [...] października 2012, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Wskazał, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] obr. [...] P. przy ul. [...] i [...] w K., nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany należącej do budynku przy ul. [...] a więc budynki te posiadają wspólną ścianę, a co za tym idzie Z.B. (jako współwłaściciel odrębnych lokali zlokalizowanych przy ul. [...], z własnością których związany jest udział w nieruchomości gruntowej - działki nr [...] obr. [...] P.), winien być stroną postępowania zakończonego wydaną w dniu [...] października 2012 r. decyzją i bez własnej winy nie brał w postępowaniu tym udziału. Wystąpiła więc przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast okoliczność, że pomiędzy budynkami nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany należącej do budynku na działce nr [...] i budynki te posiadają wspólną ścianę, przedmiotowy projekt nie mógłby zostać zatwierdzony. Oznacza to, że art. 146 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania, a Prezydent miał w tej sytuacji obowiązek uchylić decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. Uchylając tę decyzję Prezydent stwierdził jednocześnie bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę jest zamierzenie inwestycyjne. Jeżeli inwestycja jest zrealizowana, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, inwestycja ta straciła charakter "zamierzenia". W tych okolicznościach postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma swego przedmiotu, czyli staje się z tej przyczyny bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, w którym podniesiono, że Prezydent naruszył przepisy postępowania poprzez uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o takim samym rozstrzygnięciu oraz, że organ uchylający własną decyzję nie zbadał okoliczności sprawy, które jednoznacznie świadczą o prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego, Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając w całości ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 § 1 i 2 K.p.a w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej; 2. naruszenie art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; 3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy, które nie pokrywają się z przyczynami wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wskazał, że nie budzą zastrzeżeń ustalenia co do istnienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. wobec niekwestionowanej okoliczności, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] istnieje wspólna ściana. Nie ma więc wątpliwości, że właścicielowi lokalu położonego w budynku sytuowanym na działce nr [...] przysługuje przymiot strony postępowania. Zastrzeżenia natomiast wzbudził sposób przeprowadzenia postępowania. Za słuszne uznał WSA to, że organ I instancji wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym ustalenie co do istnienia podstaw wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia objętego wznowieniowym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy – w oparciu o stan faktyczny sprawy, obowiązujący w dacie orzekania. Natomiast w ocenie WSA organ wyprowadził z tego twierdzenia błędne wnioski; istotą postępowania wznowieniowego i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Jest to postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Zatem organ I instancji w sposób nieuzasadniony odstąpił od rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanego uchybienia. Obowiązkiem organów było zbadanie na nowo projektu budowlanego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa budowlanego a także pod kątem tego, czy wady stwierdzone w poprzednio toczącym się postępowaniu miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w stopniu uniemożliwiającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (w oparciu o ten właśnie projekt). Samo ustalenie przez organy administracyjne, że projekt zawiera w kwestii ściany pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] rozbieżne informacje ze stanem faktycznym, nie jest wystarczające do uznania, że ów projekt nie mógłby zostać z tego powodu zatwierdzony. W konkluzji WSA uznał, że ustalenia wymaga czy projekt budowlany przewiduje, a jeżeli tak to w jakim zakresie, ingerencję we wspólną ścianę pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] , a od wyniku powyższych ustaleń zależeć będzie ocena zgodności przedmiotowego projektu z przepisami prawa i ostateczna ocena możliwości jego zatwierdzenia. W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił, w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a oraz art. 59 ust. 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji ukończenia inwestycji przez inwestora i uzyskania przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odstąpił od rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czym naruszył art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że zakończenie inwestycji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania wznowieniowego i nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę, jako bezprzedmiotowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu nie zawiera rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powołując art. 151 § 1 K.p.a. Wojewoda podniósł, że przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy, należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też orzeczenie, w którym uwzględniając istniejący w dacie orzekania stan faktyczny, organ umarza postępowanie w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie, jako bezprzedmiotowe, przy czym wnioski takie wypływają z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro inwestycja została zakończona, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, co potwierdza decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Wskazano, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę występuje w sytuacji, gdy roboty zakończono. Przemawia za tym brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. oraz treść art. 32 ust. 4a P.b. Z przepisów tych wywieźć należy zasadę, że warunkiem formalnym prowadzenia postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę jest brak rozpoczęcia robót budowlanych. Zatem wykonanie robót budowlanych powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a to z kolei wyczerpuje treść art. 105 § 1 K.p.a. Zakwestionowano także stwierdzenie WSA, że decyzja Wojewody narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono przyczyny zarówno uchylenia decyzji z [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i przyczyny, dla których pozwolenie na budowę nigdy nie powinno być udzielone. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2012 r. nieprawidłowo (niezgodnie ze stanem faktycznym) wrysowano konstrukcję budynku na działce nr [...] niezależną od budynku sąsiedniego, co oznaczałoby, że aby nadbudować budynek na działce nr [...], inwestor musiał nadbudować wspólną ścianę konstrukcyjną zlokalizowaną wzdłuż granicy działek, tj. ścianę budynku sąsiedniego na działce nr [...]. Zatem wskazania WSA co do ustalenia czy projekt budowlany przewiduje, a jeżeli tak to w jakim zakresie ingerencję we wspólną ścianą pomiędzy budynkami, nie wymaga głębszych ustaleń, ponieważ jednoznacznie z projektu budowlanego wynika, że ingerencja jest przewidziana. Ustalenia wskazane przez WSA mogłoby być podstawą orzeczenia merytorycznego wyłącznie o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organy wzięły jednak pod uwagę istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny inwestycji, która została zrealizowana i oddana do użytkowania. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że skoro inwestor zrealizował zamierzenie inwestycyjne, to tym samym niecelowym pozostaje udzielanie pozwolenia na budowę lub rozstrzyganie tej kwestii, a prowadzenie postępowania, w wyniku którego zapadłaby decyzja o możliwości prowadzenia budowy dla przedmiotowej inwestycji uznać należy za bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który powiązano z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 105 § 1 K.p.a., a także z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. Naruszenie tych przepisów w ocenie Wojewody polegało na nieprawidłowym uznaniu, że organ odstąpił od rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jak również, że zakończenie inwestycji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania wznowieniowego i nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę, jako bezprzedmiotowego oraz, że decyzja organu nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przystąpienie do oceny tak sformułowanych zarzutów wymaga wyeksponowania okoliczności, która ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Otóż zaskarżony wyrok wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów architektoniczno – budowlanych wydanych we wznowionym postępowaniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (m.in. art. 145 § 1 K.p.a.). Przedmiot tego postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje zasadniczo dwie odmienne kwestie prawne. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania, pierwszą jest kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1 K.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Chodzi tu o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych, uznanych teraz za wadliwe. Należy jednak podkreślić, że tożsamość sprawy administracyjnej nie zawsze będzie implikować pełną identyczność wszystkich jej elementów w porównaniu ze stanem istniejącym w chwili wydania poprzedniej decyzji. Znajdzie tu bowiem zastosowanie zasada, w myśl której organ administracji powinien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. O ile z punktu widzenia przyczyn wznowienia postępowania ("sprawy weryfikacyjnej") liczyć się mogą tylko fakty nowo odkryte, o tyle przy ponownym orzekaniu co do istoty sprawy administracyjnej nie ma przeszkód, aby były uwzględnione również fakty nowe. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, niezbędne wobec uchylenia poprzedniej decyzji ostatecznej, jest działaniem merytorycznym (zob. T. Kiełkowski [w]: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwers, Warszawa 2015, str. 962-963 i powołana tam literatura). W rozpoznawanej sprawie kwestia wystąpienia przyczyny wznowienia jest poza sporem: z racji wspólnej ściany pomiędzy budynkami oznaczonym nr [...] i [...] przy ul. [...], współwłaściciel lokali, z którymi związany jest udział we własności działki nr [...] obr. [...] P., zlokalizowanych w budynku oznaczonym numerem [...] [...] winien być stroną podstępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu inwestycji pn.: Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod. - kan., wentylacji mechanicznej, c.o. i elektrycznej. Zaistniała więc przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wystąpienie tej przesłanki wznowieniowej miało ten skutek, że wyłoniła się druga kwestia, której dotyczyła decyzja z dnia [...] października 2012 r. i która - wobec uchylenia tej decyzji - musiała być rozstrzygnięta na nowo. Podkreślić w tym miejscu należy, że przy ponownym orzekaniu co do istoty sprawy organ ma obowiązek uwzględnić również fakty nowe. W rozpoznawanej sprawie jawią się dwie nowe okoliczności: pierwsza – roboty budowlane objęte decyzją procesowo wadliwą zostały wykonane i druga okoliczność – projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją wskazujący na odrębne ściany pomiędzy budynkami nr [...] i [...] okazał się nieprawidłowy, gdyż w rzeczywistości pomiędzy budynkami nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany należącej do budynku na działce nr [...] i budynki te posiadają wspólną ścianę. Organy administracyjne te nowe okoliczności uwzględniły i uznały, że ze względu na nieprawidłowość projektu co do ściany pomiędzy budynkami [...] i [...] , przedmiotowy projekt nie mógłby zostać zatwierdzony co oznacza, że art. 146 § 2 K.p.a. nie może mieć zastosowania. W konsekwencji, mając również na uwadze wykonanie robót, wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzyły postępowanie w tym przedmiocie. Z kolei WSA rozpoznając skargę Spółki, właśnie ze względu na naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym. W tym stanie faktycznym i prawnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., nie mogą odnieść zamierzonego skutku. WSA nie wyraził bowiem poglądu, że organy odstąpiły od rozstrzygnięcia istoty sprawy przez umorzenie postępowania i z takiej przyczyny nie uchylił decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu. U podstaw uwzględnienia skargi Spółki było bowiem stwierdzenie naruszenia art. 151 § pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia ostatnio wskazanego przepisu. Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dla jednoznacznego stwierdzenia, że art. 146 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania z powodu wadliwego wykazania w projekcie, że budynki oznaczone numerami [...] i [...] posiadają wspólną ścianę i z tej przyczyny przedmiotowy projekt nie mógłby zostać zatwierdzony, zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku WSA zawarł wytyczne, w jakim zakresie postępowanie winno być uzupełnione. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to aprobuje, gdyż nie zostało wyjaśnione, czy przebudowa dotyczyła ściany wspólnej, czy też nie ingerowała w tę ścianę. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla treści decyzji, jaką będzie można wydać po wznowieniu postępowania. Zatem braki w postępowaniu, na które zwrócił uwagę WSA, świadczą jednoznacznie o naruszeniu przepisów postępowania wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o wytyczne odnośnie do dalszego postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na możliwość skorzystania również z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznaczonych znakiem [...] i wydanej w postępowaniu tym decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Postępowanie to dotyczyło pozwolenia na użytkowanie inwestycji, dla której wydana była decyzja z dnia [...] października 2012 r. (której dotyczy postępowanie wznowieniowe). Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy może być pomocny w ustaleniu, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie pozwoleniem na budowę. Zaznaczyć jednak należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja wydana przez PINB nie udzieliła pozwolenia na użytkowanie, lecz stanowiła o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, ponieważ inwestycja nie kwalifikowała się to wydania takiej decyzji (pozytywnej albo negatywnej). W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a oraz art. 59 ust. 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji ukończenia inwestycji przez inwestora i uzyskania przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Stwierdzenie to wynika z faktu, że kontrolowana przez WSA decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym. O ile więc w postępowaniu "zwykłym", w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa, o tyle zasada ta nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Ponownie wskazać należy, że po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 K.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.