II SA/Kr 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi "D" Sp. z o. o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "D" Sp. z o. o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 10 listopada 2015 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.); - art. 80 ust. 2 art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - inwestora – A. Sp. z o.o. Sp. Komandytowo - akcyjna, od decyzji Prezydenta Miasta K. z 8 lipca 2015 r., znak: [...] , o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z 9 października 2012 r., znak: [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod. - kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. , oraz o umorzeniu postępowania w sprawie jw. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta K. , decyzją nr [...] z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] , udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Powyższa decyzja stała się ostateczna 24 października 2012 r. W dniu 11 marca 2013 r., do Prezydenta Miasta K. , wpłynął wniosek Z.B., o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją dnia z 12 marca 2015 r., znak: [...] , Prezydent Miasta K. uchylił powyższą decyzję własną nr [...] z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] , i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wskutek wniesienia odwołania i przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z 7 maja 2015 r., znak: [...] , uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. w dniu 8 lipca 2015 r., wydał decyzję znak: [...] , o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z 9 października 2012, znak: [...] , dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji: Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod.-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K, oraz o umorzeniu postępowania w sprawie jw. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z ustaleniem, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany należącej do budynku przy ul. [...] , a więc budynki te posiadają wspólną ścianę, a co za tym idzie Z.B. (jako współwłaściciel odrębnych lokali zlokalizowanych przy ul. [...] , z własnością których związany jest udział w nieruchomości gruntowej - działki nr [...] obr. [...] ), winien być stroną postępowania zakończonego wydaną w dniu 9 października 2012 r. decyzją Nr [...] i bez własnej winy nie brał w nim udziału, a więc wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z dowodów zebranych w aktach sprawy wynika, że ustalenie to nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Następnie z uwagi na fakt, że informacje zawarte w projekcie budowlanym, zatwierdzonym w pierwotnym postępowaniu są rozbieżne ze stanem stwierdzonym we wznowionym postępowaniu, w zakresie ustalenia, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] obr.[...] nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany należącej do budynku na działce nr [...] i budynki te posiadają wspólną ścianę, w ocenie organu powyższa okoliczność przesądza o wystąpieniu istotnej rozbieżności, która prowadzi do wniosku, że po przeprowadzeniu postępowania wolnego od uchybień postępowania zakończonego decyzją z 9 października 2012 r., znak: [...] , czyli po ustaleniu faktycznego stanu rzeczy, przedmiotowy projekt nie mógłby zostać zatwierdzony. Oznacza to, że art. 146 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, a Prezydent Miasta K. miał w tej sytuacji obowiązek uchylić decyzję własną z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] . Uchylając decyzję własną z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] , Prezydent Miasta K. stwierdził jednocześnie bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę. Powyższe argumentował faktem, że przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę jest zamierzenie inwestycyjne. Jeżeli inwestycja jest zrealizowana, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, inwestycja ta straciła charakter "zamierzenia". W tych okolicznościach postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma swego przedmiotu, czyli staje się z tej przyczyny bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie. Zdaniem odwołującego, Prezydent Miasta K. naruszył przepisy postępowania poprzez uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o takim samym rozstrzygnięciu. Jednocześnie zarzucił, iż organ uchylający własną decyzję nie zbadał okoliczności sprawy, które zdaniem skarżącego, jednoznacznie świadczą o prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda utrzymał w mocy skarżoną decyzję podzielając w całości ustalenia i ocenę prawna organu I instancji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga A. Sp. z o.o. Sp. Komandytowo – akcyjna, która zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej; 2) naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy, które nie pokrywają się z przyczynami wznowienia postępowania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 10 listopada 2015 r. Strona skarżąca wskazała, iż organy administracyjne obu instancji zgodnie uznały, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] , obie obr. [...] , przy ul. [...] w K. , nie ma przerwy dylatacyjnej i odrębnej ściany, a co za tym idzie Z.B. (jako współwłaściciel lokali zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] z których to własnością jest związany udział w nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...] , obr [...] ) winien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 października 2012 r., znak [...] . Powyższe ustalenie nie było przez żądną ze stron kwestionowane i jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Dalej idące jednak wnioski, jakie organy administracyjne, wysnuły z powyższej okoliczności, nie znajdują jednak potwierdzenia w istniejącym stanie rzeczy. Strona skarżąca wskazała, iż w żadnej mierze projekt budowlany nie może być zdyskwalifikowany z powodu ujawnienia wyżej opisanej okoliczności i sama w sobie nie prowadzi ona do wniosku, iż niemożliwe było wydanie pozwolenia na budowę co do realizowanej inwestycji. Zresztą, takiej analizy organy administracyjne nie dokonały. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji, a za nim Wojewoda , uznały, że fakt wznowienia postępowania oraz zakończenia inwestycji wobec faktu istnienia nowych dowodów zwalniają w istocie z obowiązku badania, czy możliwe było wydanie decyzji w istocie odpowiadające dotychczasowej decyzji. Zarzuciła, że organy administracyjne, poza ogólnikowym odwołaniem się do wskazanych powyżej okoliczności nie wskazują, jak okoliczność braku dylatacji i istnienie ściany wspólnej wpływało na możliwość zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle art. 146 § 2 k.p.a. na organach administracyjnych jednak taki obowiązek spoczywał, w decyzji Wojewody z dnia 7 maja 2015 r., znak [...] również wskazywał na potrzebę wyjaśnienie tej okoliczności przez organ I instancji uchylając m.in. z tego powodu wcześniej wydaną decyzję organu I instancji. Pomimo tego organy administracyjne odstąpiły od analizy powyżej okoliczności. Tymczasem inwestycja prowadzona przez Skarżącego obejmowała swoim zakresem przebudowę budynku ograniczoną wyłącznie do robót budowlanych usytuowanych w granicach działki ewidencyjnej stanowiącej własność Spółki. Tym samym na prowadzenie tej inwestycji w żadnej mierze nie było konieczne uzyskanie zgody Z.B. , czy innych osób, w formie zgody na dysponowanie jakąś jeszcze inną działką na cele budowlane. Organy administracyjne powołując się na istnienie wspólnej ściany uznały, że projekt budowlany nie zostałby zatwierdzony. Jednak okoliczność ta nie wpływa w żaden sposób na zakres robót budowlanych (przebudowa nie dotyczyła ściany wspólnej, jak również w żaden sposób nie ingerowała w tą ścianę), sposobu ich prowadzenia, czy nie prowadzi do konieczności wprowadzenia jakiejkolwiek merytorycznej zmiany. W związku z tą okolicznością nie dochodzi do konieczności stosowania we wznowionym postępowaniu innych przepisów prawa budowlanego, niż w pierwotnym postępowaniu obejmującym wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, czy uznania, że przebudowa jest w tej sytuacji niemożliwa. Organy administracyjne obu instancji jednak uznały, iż brak jest potrzeby dokonywania takiej analizy i odstąpiły od niej, co oznacza, że w istocie pominęły możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 2 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracyjne miały pełny obowiązek badania istoty sprawy. Z uwagi na podnoszone w toku postępowania niejasności dotyczące ewentualnego przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] , strona skarżąca podniosła nadto , iż rzeczywisty przebieg tej granicy nie został od momentu wydania dawnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę zmieniony i pozostaje ujawniony w ewidencji gruntów bez jakichkolwiek korekt. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 36, Póz. 196) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawuje tę kontrolę w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję wydaną w następstwie wznowienia postępowania, w której organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia 9 października 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji "przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod. - kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K". Skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania skutkiem ziszczenia się przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wobec ustalenia, niekwestionowanej okoliczności, że pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] istnieje wspólna ściana. Nie ma wątpliwości zatem, że właścicielowi lokalu położonego w budynku sytuowanym na działce nr [...] , w osobie Z.B. przysługuje przymiot strony postępowania. Zastrzeżenia natomiast budzi sposób przeprowadzenia postępowania. Na wstępie wypada wskazać, że słusznie organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu wznowieniowym ustalenie co do istnienia podstaw wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia objętego wznowieniowym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy – w oparciu o stan faktyczny sprawy , obowiązujący w dacie orzekania (tak NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA1984/1/59 wraz z glosą aprobującą J.Borkowskiego, OSPIKA 1985/5/95.) Nie mniej organ wyprowadził z tego twierdzenia błędne wnioski. Otóż zwrócić należy uwagę na to, że istotą postępowania wznowieniowego i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy , wydaje się tak jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/05, wyrok WSA Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. , sygn.. akt II SA/Wa 1979/12). W literaturze przedmiotu, w postępowaniu o wznowienie postępowania, wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym (wyjaśniającym) bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postepowania wznowieniowego. Drugi etap (właściwy) rozpoczyna się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania oraz zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny winien zatem dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Jest to postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawej ze sprawą zakończoną decyzja ostateczną. Organ musi na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Jak podkreśla NSA: "istotą wznowieniowego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzje, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana" (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, OSP 1985, z. 5, poz. 95). Z w wyroku w sprawie do sygn.. I OSK 1604/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 K.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 K.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.) Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony odstąpił od rozstrzygnięcia co do istoty przedmiotowej sprawy, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanego uchybienia. Obowiązkiem bowiem organów w niniejszym postępowaniu było zbadanie na nowo projektu budowlanego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa budowlanego, oraz także pod kątem tego czy wady stwierdzone w poprzednio toczącym się postępowaniu miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w stopniu uniemożliwiającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (w oparciu o ten właśnie projekt). Prawidłowo skarżący wskazuje zatem, że sam fakt ukończenia inwestycji pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania albowiem przedmiotem postępowania jest ocena czy ten konkretny projekt, po przeprowadzeniu postępowania wolnego od uchybień, nie mógłby być zatwierdzony. Samo ustalenie przez organy administracyjne, że projekt zawiera w kwestii ściany pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] rozbieżne informacje ze stanem faktycznym, nie jest wystarczające do uznania, że ów projekt nie mógłby zostać z tego powodu zatwierdzony. Tak stanowcze stwierdzenie wymagało pogłębionej analizy już z uwagi na sam przedmiot i zakres inwestycji wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę. Nie może bowiem ujść uwadze, że objęta projektem inwestycja dotyczyła przebudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod. - kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. Ustalenia więc wymaga w pierwszej kolejności czy projekt budowlany przewiduje, a jeżeli tak to w jakim zakresie ingerencję we wspólną ścianę pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] i [...] . Dopiero od wyniku powyższych ustaleń zależeć będzie ocena zgodności przedmiotowego projektu z przepisami prawa i ostateczna ocena możliwości jego zatwierdzenia. Powyższe wskazuje, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania a to: art. 149 § 2 k.p.a, art. 151 §1 i 2 k.p.a w zw z art. 146 § 2 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a były w pełni uzasadnione, co w konsekwencji doprowadzić musiało do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne uzupełnią zatem postępowanie w kierunku wskazanym przez sąd i wydadzą rozstrzygnięcie stosownie do ich wyników. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, o kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.