I GSK 1781/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 953/17 w sprawie skargi Powiatu O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 953/17 odrzucił skargę Powiatu O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta O. decyzją z dnia 19 września 2016 r., nr [...], skierowaną do [...] (szkoła) określił wysokość dotacji do zwrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Orzekając na skutek odwołania szkoły Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 22 marca 2017 r., nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie Starosty O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 21 kwietnia 2017 r, Powiat O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - odrzucił skargę. Podniósł, że skargę wniósł podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji. Bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ wykonawczy reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku Powiat O.). WSA wskazał, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Teza tej uchwały z uwagi na jej uzasadnienie musi być bezpośrednio odnoszona do wszystkich sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję. W jej uzasadnieniu odmówiono jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. W uchwale wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Starosta O. zaskarżając je w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Powiat O. nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia ze skargą, co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi przez Sąd W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ: ONSA 2003 nr 4 poz. 115), wskazano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W związku z tym niedopuszczalna jest, zatem skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ gospodarujący mieniem Skarbu Państwa. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska, co do prawidłowości poszczególnych decyzji (tak też NSA w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r. I OSK 2985/17). Podkreślić również należy, że rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ: ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Przyjęto w niej, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. W związku z powyższym Starosta O., będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może, zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, publ. LEX nr 1137662). Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy zaliczyć postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).